V SA/Wa 1527/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. we [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] października 2007 r. nr [...], dotyczącej odmowy przyznania dofinansowania w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego na lata 2004-2006. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 30 sierpnia 2006 r. spółka "[...]" sp. z o.o., złożyła do Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w [...], pełniącej rolę Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej: "RIF") w ramach działania 2.6 ZPORR wniosek o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego Realizacji Projektu w Ramach Priorytetu 2 - wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach ZPORR 2004-2006, dotyczący dofinansowania projektu pn. "Cykl kursów "Budowanie marki" od innowacji do sukcesu rynkowego", złożony w ramach działania 2.6 ZPORR. Pismem z 20 października 2006 r. Spółka została poinformowana przez RIF, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację formalną i został przekazany do weryfikacji merytorycznej. Pismem z 14 listopada 2006 r. RIF poinformowała skarżącą, że wniosek nie został rekomendowany na listę rankingową w ramach działania 2.6 ZPORR, a tym samym projekt nie otrzymał dofinansowania. Pismem z 12 kwietnia 2007 r. Spółka wystąpiła do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, pełniącego rolę Instytucji Zarządzającej ZPORR, z wnioskiem o dokonanie ponownej oceny merytorycznej projektu i powołanie nowych, niezależnych ekspertów do przeprowadzenia tej oceny. IZ ZPORR w piśmie z 3 października 2007 r. nr [...] (podpisanym przez [...], Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w MRR), poinformowało, że po analizie dokumentacji zgromadzonej w sprawie potwierdza zasadność stanowiska RIF zawartego w piśmie z 14 listopada 2006 r. dotyczącego przeprowadzonej oceny merytorycznej przez KOP, stwierdzając jednocześnie brak podstaw do podejmowania dodatkowych działań wyjaśniających, odnoszących się do oceny merytorycznej wniosku. W ocenie IZ ZPORR nie wystąpiły żadne uchybienia proceduralne i sprawę należy traktować jako zamkniętą. Pismem z 4 maja 2016 r. Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji MRR z [...] października 2007 r. lub też o wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. We wniosku podniosła, że pismo z 3 października 2007 r. było w istocie decyzją administracyjną, gdyż władczo i jednostronnie rozstrzygało sytuację prawną wnioskodawcy w przedmiocie dofinansowania projektu, która to została wydana przez osobę działającą bez stosownego upoważnienia wskazując, że Dyrektor [...] nie była formalnie umocowana przez Ministra do podejmowania tego typu rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.); dalej: "ustawa o NPR", która ma zastosowanie w postępowaniu, Instytucja Zarządzająca to organ czyli Minister Rozwoju Regionalnego co uzasadnia wydanie decyzji o stwierdzeniu jej nieważności. Pozostałe zarzuty dotyczyły braku odniesienia się merytorycznego do argumentów dotyczących rażąco wadliwej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowania poczynionej przez ARR w Z. G. Spółka pismem z 1 września 2016 r., wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność organu - IZ ZPORR, wnosząc o zobowiązanie IZ do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] października 2007 r. lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Wyrokiem z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt V SAB/WA 16/17 WSA w Warszawie zobowiązał IZ ZPORR do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności w terminie 30 dni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność IZ nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd, stwierdził, że zarówno stanowisko RIF z 14 listopada 2006 r., jak również pismo IZ ZPORR z 3 października 2007 r. są decyzjami administracyjnymi, gdyż w istocie decydowały o uprawnieniu o przyznaniu dofinansowania. W związku z powyższym, Sąd nakazał IZ rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności. IZ ZPORR wydała w dniu [...] maja 2018 r. decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji IZ z [...] października 2007 r. z uwagi na brak wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z 27[...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2018 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku w ustawie o NPR przepisu, który uprawniałby IZ ZPORR do podejmowania decyzji i składania oświadczenia woli osobie trzeciej wobec Ministra w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania, a tym samym do przekroczenia, zdaniem Strony, przez IZ ZPORR zakresu zadań przez siebie lub ustawodawcę określonych skutkujących tym, że Dyrektor [...] nie była należycie umocowana do wydawania decyzji w imieniu IZ, organ wskazał, że jako instytucja posiadająca najszersze kompetencje w zakresie realizacji i wdrażania ZPORR pełni kluczową rolę we wdrażaniu tego programów operacyjnego. Z uwagi na tę szczególną rolę, polegającą na odpowiedzialności za efekt końcowy wdrożenia ZPORR, zakres powierzonych jej zadań nie mógł być określony kazuistycznie, lecz musiał zostać unormowany ogólnie. W przypadku ujawnienia się sytuacji w trakcie wdrażania ZPORR, skutkujących lub mogących skutkować wstrzymaniem realizacji programu operacyjnego z uwagi na brak uprawnień IZ ZPORR do podejmowania określonych rozstrzygnięć, mogłoby to przyczynić się do niepełnej realizacji programu operacyjnego, którego bezpośrednim skutkiem byłaby bezpowrotna utrata przyznanych krajowi członkowskiemu funduszy europejskich. Odnosząc się co do zarzutu rażąco wadliwej oceny merytorycznej wniosku organ wskazał, że treść decyzji z 3[...] października 2007 r. nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w art. 107 ust. 1 i 3 k.p.a., gdyż nie zawiera: powołania podstawy prawnej oraz pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem organu, decyzja z [...] października 2007 r. nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej braku powołania podstawy prawnej. Odnosząc się z kolei do pojęcia rażącego naruszenia prawa, IZ stwierdziła, że kwestia formy rozstrzygnięcia odmowy przyznania dofinansowania w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR budziła wątpliwości sądów, co miało wpływ na niejednolite orzecznictwo. IZ ZPORR zwróciła również uwagę na brak wyraźnej podstawy prawnej do stosowania przepisów k.p.a. do rozstrzygnięć dotyczących odmowy stwierdzenia dofinansowania projektów w ramach ustawy o NPR. Natomiast stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., że w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., wynika z dokonanej wykładni funkcjonalnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] wnosząc o uchylenie obu decyzji MIiR a następnie zobowiązanie Ministra do stwierdzenia nieważności Decyzji MRR z [...] października 2007 r. Skarżąca spółka podniosła zarzut braku formalnego umocowania [...] przez Ministra do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania w ramach działania 2.6 ZPORR, oraz uznanie nieważności decyzji dotyczących działania 2.6 ZPORR w związku z naruszeniem art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji/postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to nie narusza prawa. Na wstępie wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej jednak wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13 - zam. w CBOSA). Uwagi powyższe odnoszą się w szczególności do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej – jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a, LEX – przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny). Podkreślić w tym miejscu należy, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Za niezasadny uznać należy w powyższym kontekście zarzut braku przepisu w ustawie o NPR oraz rozporządzeniach wykonawczych do ustawy, który uprawniałby IZ ZPORR do podejmowania decyzji i składania oświadczenia woli osobie trzeciej wobec Ministra w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania dla zindywidualizowanego podmiotu. Należy zauważyć, iż ZPORR był jednym z kilku programów operacyjnych, które służyły realizacji NPR w latach 2004 - 2006. Program ten rozwijał cele NPR, określając priorytety, kierunki i wysokość środków przeznaczonych na realizację polityki regionalnej państwa, które były uruchamiane z udziałem funduszy strukturalnych w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 34 rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999/WE z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego ogólne przepisy w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999, str. 1) Instytucja Zarządzająca odpowiedzialna była za skuteczność i prawidłowość zarządzania oraz wdrażania programu operacyjnego. Bezsporne jest zatem, że to IZ ZPORR, jako instytucja posiadająca najszersze kompetencje w zakresie realizacji i wdrażania ZPORR pełniła kluczową rolę we wdrażaniu tego programu operacyjnego w pierwszym okresie programowania. Z uwagi na powyższe, zakres powierzonych IZ zadań nie mógł być określony kazuistycznie, co wynikało z niemożności prawnego uregulowania wszystkich sytuacji związanych z realnym wdrażaniem między innymi ZPORR, przed etapem jego faktycznej realizacji. Szerokie kompetencje IZ ZPORR zostały również potwierdzone w krajowym porządku prawnym, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 166, poz. 1745). Organ nadzoru trafnie skonstatował zatem, że IZ miała również kompetencje do wydawania decyzji w postępowaniach odwoławczych dotyczących odmowy przyznania dofinansowania w ramach ZPORR, pomimo braku wyszczególnienia tej konkretnej kompetencji w przepisach prawa. W konsekwencji też posiadając takie uprawnienie, IZ mogła udzielić takiego pełnomocnictwa Dyrektorowi DRR, co ostatecznie uczyniła na podstawie pełnomocnictwa z dnia 13 marca 2007 r. Nieuprawniony jest zarzut rażącego naruszenia prawa na skutek braku powołania podstawy prawnej oraz braku pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia w decyzji z [...] października 2007 r. Należy wyjaśnić, iż decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną nie jest decyzją wydaną "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Istotne jest przy tym, że kwestia formy rozstrzygnięcia odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów, zaś stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 3/06, że w świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie procedury, na który składa się postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie projektu z publicznych środków wspólnotowych, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych, wynikało z dokonanej wykładni przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz ustrojowego. Odnosząc się z kolei do uchybień związanych z faktem, że decyzja z 3 października 2007 r. nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy wyjaśnić, iż brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Organ nadzoru trafnie przyjął zatem, iż decyzja z [...] października 2007 r. jest decyzją administracyjną posiadającą uchybienia, które jednak nie skutkują uznaniem jej za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się zaś do zarzutu braku odniesienia się IZ do punktów przyznanych przez KOP za ocenę merytoryczną projektu należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania nieważnościowego jest rozpoznanie wniosku w kontekście analizy przesłanek nieważności. Zarzut skarżącej Spółki odnosi się natomiast do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie merytorycznej oceny kryteriów wniosku o dofinansowanie, a zatem dotyczy innego zakresowo przedmiotu postępowania, które zakończone zostało ostateczną decyzją IZ z [...] października 2007 r. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.