I OSK 1700/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 293/21 o odrzuceniu skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Prezydenta Miasta G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że podmiotem składającym skargę jest Prezydent Miasta, który jest jednocześnie organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, a to wyłącza możliwość zaskarżenia przez niego do sądu rozstrzygnięcia organu odwoławczego orzekającego w przedmiocie podjętej przez niego decyzji. Wydając akt w pierwszej instancji organ nie działa bowiem jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, który na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji dokonuje władczego ustalenia praw i obowiązków obywateli. Istnienie interesu prawnego jest natomiast warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i należy od niego odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz, dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Reasumując, Sąd I Instancji stwierdził, że Prezydent Miasta G., jako organ wydający rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, umarzającej prowadzone przez skarżącego postępowanie administracyjne. Z tego względu WSA w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "P.p.s.a."). Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta G., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące w konsekwencji do pozbawienia skarżącego możliwości obrony uzasadnionego interesu prawnego, naruszonego wadliwą i pozbawioną podstawy prawnej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą skargi odrzuconej zaskarżonym postanowieniem, jest zanegowanie prawidłowości zakwalifikowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. dokonanego przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] listopada 2020 r. na podstawie art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 220 r., poz. 2040), naliczenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jako rozstrzygnięcia władczego, spełniającego wszelkie znamiona decyzji administracyjnej, a w konsekwencji również istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji SKO w G. z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że składając przedmiotową skargę, Prezydent Miasta G. nie działał jako organ administracji publicznej, a jako zwykły uczestnik obrotu prawnego, którego interes prawny został naruszony poprzez wydanie przez SKO w G. całkowicie nieuprawnionej decyzji administracyjnej. Zaskarżone postanowienie uznając a priori Prezydenta Miasta G. za organ administracji publicznej przesadza w istocie na etapie badania spełnienia wymogów formalnych skargi (legitymacja procesowe) o niezasadności merytorycznej skargi, nie odnosząc się przy tym w żaden sposób do sformułowanych przez skarżącego zarzutów. Zamyka się w ten sposób skarżącemu jedyną w praktyce drogę prawną do zweryfikowania, czy SKO w G. uprawnione w ogóle było do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, interes prawny we wniesieniu skargi do sądu na decyzję administracyjną może również wynikać z przekonania o poważnym naruszeniu przepisów postępowania, w tym przypadku nieprawidłowego zakwalifikowania naliczenia opłaty za przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego we własność jako rozstrzygnięcia mieszczącego się w kategorii decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nieuprawnionego wydania w drugiej instancji zaskarżonej decyzji przez SKO w G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz – znajdujący w niniejszym przypadku – analogiczne zastosowanie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że w/w stanowisko podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu w/w uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowiska, podkreślając m.in., iż nadal jest aktualną teza, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. W tym bowiem przypadku – na podstawie art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 220 r., poz. 2040), oraz art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ) – Prezydent Miasta G. ustalił wymiar opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu na dzień 1 stycznia 2019 r., który stanowić miał podstawę do ustalenia rocznej opłaty przekształceniowej. Natomiast SKO w G. zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. uchyliło w całości ww. rozstrzygnięcie oraz umorzyło postępowanie w sprawie. Następnie na tę właśnie decyzję Prezydent Miasta G. złożył skargę do WSA w Gdańsku. Wobec tego, decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta G. i ten sam organ wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego. Taka zaś sytuacja, mając na uwadze przedstawione powyżej powody, nie mogła być zaakceptowana z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że Prezydent Miasta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej i jednocześnie reprezentujący w sprawie Skarb Państwa, który wydał decyzję w pierwszej instancji, działając w tym samym charakterze, nie ma legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję organu odwoławczego. Podkreślić w tym miejscu również należy – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. A na tym właśnie zdaje się skupiać skarga kasacyjna w swojej argumentacji – na zarzucie dokonanej przez SKO w G. odmiennej niż Prezydent Miasta G. interpretacji przepisów prawa dotyczących naliczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Jednak na gruncie niniejszej sprawy argumentacja ta nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Skoro zatem bezsprzeczne jest, że w tej samej sprawie organ nie może występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę Prezydenta Miasta G. w sprawie, w której organ ten orzekał jako organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 i art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.