VII SA/Wa 1951/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A.S. i M.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji oddala skargę I. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., grupa 26 osób wystąpiła do Prezydent Miasta [...] z wnioskiem o wygaszenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. We wniosku wskazano dane adresowe A.S., M.S. i P.S. (dalej również jako Wnioskodawcy). Pismem z dnia 2 lutego 2017 r. Prezydent [...] wezwał ww. trzy osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie i wykazanie interesu prawnego w żądaniu wygaszenia decyzji. Odpowiedź Wnioskodawców na powyższe wezwanie nastąpiła pismami z dnia [..] i [...] lutego 2017 r. II. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...] Prezydent [...] odmówił A.S., M.S. i P.S. wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia ww. decyzji. Organ powołał się na art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 814, aktualnie tekst jednolity z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) stwierdzając, iż nie mają oni przymiotu strony postępowania o wygaszenie decyzji (nie legitymują się interesem prawnym). III. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wnioskodawcy podnieśli, iż wygaszenie decyzji ma bezpośredni związek przyczynowy z pozostawieniem terenów zielonych, biologicznie czynnych, na obszarze osiedla [...] . Dbanie o tereny zielone i zapobieganie ich dalszej degradacji jest szeroko pojętym interesem społecznym. Zgodnie z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie nakazuje przepis prawa lub gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarzucili także naruszenie art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie odniesienie się do zarzutów i argumentów strony. Postanowienie organu I instancji wydano bowiem przed udzieleniem odpowiedzi przez M.S. IV. W następstwie rozpatrzenia zażalenia, Wojewoda[...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydent Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Przywołując istotę pojęcia interesu prawnego, a także odwołując się do art. 28 k.p.a., organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż argumenty podnoszone w sprawie nie świadczą o występowaniu po stronie Wnioskodawców tej przesłanki. Wskazywane umowy sprzedaży zawierane z deweloperem mają charakter cywilny i jako takie mogą być egzekwowane na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Wojewoda wyjaśnił także, że zarówno bliskie sąsiedztwo jak i gęstość zabudowy mieszkaniowej same w sobie nie mogą świadczyć o istnieniu po stronie Wnioskodawców interesu prawnego. Po ich stronie zachodzi co najwyżej interes faktyczny. V. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli M.S. i A.S., zaskarżając je w całości. Postanowieniu Wojewody [...] zarzucili naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 1332 ze zm. - dalej P.b.) poprzez nieprzyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., 2. art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie (a nawet brak jakiegokolwiek odniesienia się do nich) całego materiału dowodowego, a w szczególności twierdzeń strony w zakresie wadliwości pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. powołanych we wcześniejszych pismach. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi zwrócili uwagę, iż organy obu instancji nie odniosły się nawet w jednym zdaniu do zarzutów jakie zostały przedstawione w obszernej korespondencji, które wykazały, że w ogóle nie powinno dojść do wydania pozwoleń na zabudowę działki nr ew. [...] na terenie osiedla "[...]". Dbanie o tereny zielone i nie doprowadzanie do ich dalszej degradacji jest szeroko pojętym interesem społecznym. Zgodnie zaś z art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaśnięcie nakazuje przepis prawa lub gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W przypadku wydanego pozwolenia na budowę, ochrona przyrody nie jest w ogóle brana pod uwagę. Również zapisy umów sprzedaży nie są przez organ respektowane. Ponadto organy nie rozważyły całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zaś organ I instancji przedwcześnie zakończył postępowanie, nie uwzględniając pisma z dnia [...] lutego 2017 r. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż niniejsza sprawa dotyczy żądania wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Sprawa ta nie dotyczy natomiast kwestii zasadności i prawidłowości wydania takiego pozwolenia na budowę, to bowiem mogło mieć miejsce w postępowaniu zwyczajnym, dotyczącym wydania takiego pozwolenia. Nie jest to również sprawa, w której zasadność decyzji budowlanej może być badana także pośrednio np. poprzez pryzmat przesłanek trybów nadzwyczajnej weryfikacji tj. wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów sformułowanych w skardze, bowiem Skarżący domagają się, poprzez wygaszenie decyzji Prezydent [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr[...], w istocie weryfikacji jej prawidłowości. Idąc dalej należy wskazać, iż przesłanki wygaszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a więc pozbawienia inwestora aktu administracyjnego umożliwiającego mu rozpoczęcie bądź kontynuowanie budowy, ma swoją szczególną regulację w Prawie budowlanym. Zgodnie bowiem z treścią art. 37 ust. 1 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W postępowaniu tym istotne jest zatem ustalenie, czy zaszła któraś z przesłanek wskazujących, iż w nieprzerwanym okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja budowlana stała się ostateczna inwestor nie rozpoczął budowy bądź też w okresie 3 lat od dnia, w którym przerwał budowę prowadzoną na jej podstawie nie podejmował dalszej aktywności budowlanej. Kwestię rozpoczęcia budowy (a to na jej brak powołują się Skarżący), o której mowa w art. 37 ust. 1 P.b., należy z kolei widzieć w kontekście art. 41 ust. 1 i 2 P.b., zgodnie z którym następuje ono z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: 1. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2. wykonanie niwelacji terenu; 3. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4. wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Wyraźnego podkreślenia wymaga, iż w postępowaniu tego rodzaju jak niniejsze, a więc dotyczącym wygaszenia decyzji budowlanej z powodu braku rozpoczęcia budowy w terminie 3 lat od dnia uostatecznienia się decyzji budowlanej, badaniu podlegają przesłanki wygaśnięcia decyzji, nie zaś przesłanki, na które powołuje się strona, a dotyczące w istocie merytorycznej prawidłowości decyzji. Mając powyższe na względzie, Sąd zwraca uwagę, iż co do zasady w każdym postępowaniu administracyjnym, organ jest zobowiązany ustalić krąg podmiotów uprawnionych do brania w nim udziału, w tym do jego zainicjowania, jeżeli postępowanie wszczynane jest na wniosek. Jeżeli więc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego nie pochodzi od strony postępowania, wówczas właściwy organ, działając na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. jest uprawniony i zobowiązany zarazem do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tym samym, przy ocenie, czy Skarżący mogą skutecznie wnioskować jako strona o wygaszenie decyzji budowlanej, na uwadze należy mieć art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 P.b., które to przepisy, odczytywane łącznie, przesądzają o samoistnej podstawie materialnoprawnej niniejszej sprawy. Postępowanie prowadzone w tym zakresie nie jest - jak już wskazano - postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest weryfikacja zgodności z prawem wydanej decyzji, ani też swego rodzaju "przedłużeniem" postępowania zwyczajnego, w którym wydano pozwolenie na budowę. Postępowanie to tworzy odrębną sprawę od sprawy pozwolenia na budowę i nie ma podstaw do wyprowadzenia kręgu stron tego postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. (tak NSA w wyroku z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II OSK 68/14). Tym samym przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie tego przepisu (art. 28 ust. 2 P.b.), ponieważ dotyczy on wyłącznie spraw w przedmiocie pozwolenia na budowę. Do wszelkich innych spraw, do których również należy sprawa wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania. Dla wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę znaczenie ma kwestia, czy domagający się dopuszczenia do udziału w takiej sprawie podmiot ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu (podobnie NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1479/10). W konsekwencji Sąd zauważa, iż stroną postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego ustalenie czy wykazanie decyduje o aktualizacji zakresu podmiotowego w konkretnym postępowaniu, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje zatem sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny mający charakter materialnoprawny musi wynikać z normy prawnej, przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Tym samym Skarżący musieliby wykazać przepis prawny, z którego można byłoby wywieść ich uprawnienie w żądaniu wygaszenia adresatowi decyzji budowlanej, udzielonego mu wcześniej pozwolenia. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie widzi po stronie Skarżących przesłanki interesu prawnego w wygaszeniu spornej decyzji budowlanej. Z powyższych względów za chybiony należało uznać zarzut nr 1 skargi, który - co istotne - koncentruje się na błędnym rozumieniu istoty postępowania w przedmiocie wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Częściowo zasadnie strona zarzuca natomiast organowi II instancji (zarzut nr 2) zaakceptowanie uchybienia organu I instancji, poprzez nieuwzględnienie wypowiedzi M.S. wyrażonej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Niewątpliwie w aktach brak jest informacji, kiedy doręczono Wnioskodawcom wezwanie z dnia [..] lutego 2017 r. nr[...]. Organ I instancji wydał swoje rozstrzygnięcie w dniu [...] lutego 2017 r., a więc należy przyjąć, iż przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi przez wskazaną Skarżącą. Uchybienie w tym zakresie, wobec braku interesu prawnego w żądaniu wygaszenia decyzji nie ma jednak żadnego wpływu na wydane postanowienia. W pozostałym zakresie Sąd nie podziela zarzutu o nieodniesieniu się do argumentów wniosku i zażalenia. W niniejszym postępowaniu organ nie był zobowiązany odnosić się do kwestii dotyczących merytorycznej prawidłowości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, iż jak wskazuje analiza akt sprawy, tj. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr[...], przed Prezydentem [...] toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji budowlanej z dnia [...] listopada 2011 r., nr[...]. Zainteresowane osoby mają zatem możliwość ustalenia np. w trybie dostępu do informacji publicznej, jak przebiega i w jaki ewentualnie sposób postępowanie to się zakończyło. W powyższej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), oddalił skargę. Na mocy art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.