I OSK 198/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 488/20 w sprawie ze skargi Ł. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 488/20, oddalił skargę Ł. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. N., która zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] lutego 1951r. L.dz. [...] o odmowie przyznania H. N., K. C., A. R., H. C. i A. N. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] Nr hip. [...] w Warszawie, objętego działaniem dekretu z dnia 27 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następstwa prawnego po H. N., K. N.-C., A. C., A. N., B. N.-W., H. C. i A. R. vel R., wzywając jednocześnie wnioskodawczynię do wystąpienia do właściwych sądów o ustalenie następstwa prawnego po w/w osobach – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r. Ł. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższe żądanie zostało następnie doprecyzowane w ponagleniu z 21 października 2019 r., w którym wniesiono o podjęcie zawieszonego postępowania i jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Na wezwanie Kolegium, pełnomocnik M. N. wyjaśniła, że wnioskodawczyni zwróciła się do właściwego urzędu gminy w celu udostępnienia danych spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] ze zbioru PESEL, ponieważ wnioskodawczyni nie dysponuje danymi spadkobierców, i dlatego niemożliwe jest, bez ich uzyskania, wykonanie zobowiązania do przedłożenia stosowanych postanowień. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało na przepisy art. 97 § 1 pkt 4 oraz 97 § 2 k.p.a., oraz wyjaśniło, że zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie kręgu następców prawnych po dawnych współwłaścicielach spornej nieruchomości. Zdaniem Kolegium, podjęcie niniejszego postępowania będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania, a więc po ustaleniu następstwa prawnego po zmarłych H. N., K. N.-C., A. C., A. N., B. N.-W., H. C. i A. R. vel R. Na w/w postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Ł. L., reprezentowany przez adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 488/20, oddalił skargę. W ocenie Sądu, w zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazano, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby bowiem dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd stwierdził, że już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Zdaniem Sądu wykazanie spadkobrania po byłych współwłaścicielach lub następcach prawnych jest zagadnieniem prejudycjalnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego, czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie nadzorczej. Sąd I instancji zauważył, że sama wnioskodawczyni w piśmie z dnia 15 listopada 2019 r. podniosła, iż spadkobiercy ci są nieznani. Zatem, istniejąca przeszkoda w prowadzeniu postępowania trwa nadal, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Dopiero więc przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku umożliwi zawiadomienie następców prawnych o toczącym się postępowaniu i zapewnienie im udziału w sprawie w charakterze strony. Sąd uznał, że w świetle powyższych okoliczności chybione są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że w sprawie istnieją podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji co do istoty. Sąd nie dostrzegł również uzasadnionych podstaw do podzielenia poglądu skarżącego o rzekomej stronniczości organu. Wyjaśnił, że przez sam fakt zawieszenia postępowania nie stało się ono bezprzedmiotowe. Jak natomiast wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni nie złożyła oświadczenia o wycofaniu swojego żądania. Przeciwnie wyjaśniła, że podejmuje działania mające na celu ustalenie następców prawnych. Sąd podkreślił przy tym, że organ nie miał obowiązku podejmowania działań polegających na ustaleniu kręgu spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie Z uwagi natomiast na przedmiot kontroli Sądu – postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania – Sąd za całkowicie niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., który w istocie zmierza do merytorycznej oceny sprawy, co należy uznać za przedwczesne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia dla adwokata, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zrzeczono się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., po. 2325 – dalej: "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ decyzja będąca przedmiotem skargi była wadliwa z uwagi na następujące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: • art. 99 k.p.a., poprzez zaniechanie działania organu polegające na ustaleniu stron postępowania w sytuacji, gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy; Sąd nie odniósł się do tego zarzutu wskazanego w skardze, tymczasem należy zauważyć, że w interesie społecznym jest jak najszybsze usunięcie stanu niepewności, w którym został postawiony skarżący w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego, lokatorzy i lokatorki mieszkający w budynku posadowionym na nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz ogół społeczeństwa oczekujący na sprawne i transparentne załatwianie spraw dotyczących reprywatyzacji; • 105 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie oraz odmowę podjęcia i umorzenia postępowania na tej podstawie w związku z brakiem jakiejkolwiek aktywności po stronie Wnioskodawczyni prowadzącej do zakończenia postępowania w sprawie; • art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do zasady szybkości postępowania oraz wydanie decyzji dopiero po upływie 8 miesięcy od daty złożenia wniosku o podjęcie postępowania, mimo, że wskazany przepis nakazuje wydanie decyzji niezwłocznie, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ powinien wziąć pod uwagę milczenie wnioskodawczyni przez okres trzech miesięcy od dnia doręczenia jej wezwania do ustosunkowania się co do podtrzymywania wniosku w terminie 7 dni. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, bierność wnioskodawczyni i jej milczenie powinno zostać zatem potraktowane jako "porzucenie wszczętego postępowania", a co za tym idzie, umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie skarżącego kasacyjnie, oczekiwanie na ustosunkowanie się przez wnioskodawczynię do pisma organu przez okres trzech miesięcy, zamiast okres siedmiu dni, należy uznać za działanie stronnicze. Tym bardziej, że wnioskodawczyni działała za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Podniesiono, że wnioskodawczyni nie wykazała, że czynności, które podjęła w sprawie, mają na celu odnalezienie spadkobierców. Wskazano także na aspekt społeczny tej sytuacji – z uwagi na bezczynność wnioskodawczyni i już wszczęte tzw. postępowanie reprywatyzacyjne przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym – szereg osób zamieszkujących budynek, pozostaje w stanie zawieszenia i niepewności. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, mając na względzie, że od przeszło trzech lat wnioskodawczyni nie podjęła działań zmierzających do ustalenia następców prawnych – a przynajmniej nie poinformowała o tym organu – to z uwagi na interes społeczny powinien to zrobić organ. Wskazano, że organ może rozważyć zawiadomienie odpowiednich organów, np. Prezydenta Miasta Warszawy o możliwości nabycia spadku przez Skarb Państwa w odniesieniu do spadku po H. N., K. N.-C., A. C., A. N., B. N.-W., H. C. i A. R. vel R. Podano, że jeśli osoby te zginęły w czasie wojny lub tuż po wojnie, to zgodnie z art. 935 K.c., w przypadku braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. Jeżeli zaś ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy w Rzeczypospolitej Polskiej nie da się ustalić, albo ostatnie miejsce zamieszkania spadkodawcy znajdowało się zagranicą, spadek przypada Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu. Zaznaczono, że podobnie tę materię regulował Kodeks Napoleona, którego niektóre przepisy obowiązywały w Polsce do 1946 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, iż art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu, przy tym nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący zawsze musi połączyć go z innymi konkretnymi przepisami prawa materialnego, czy postępowania, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. W przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej, naruszenie w/w przepisu połączono wyłącznie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. W skardze kasacyjnej podniesiono naruszenie czterech przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: art.99, art. 105 § i art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3. Odnośnie do zarzutu naruszenia art.99 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie z jego treścią: " Organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy". Jednym ze skutków obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego jest powstanie obowiązku podjęcia przez organ administracji publicznej działań w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania (art. 99 k.p.a.) lub wykonania innych czynności procesowych (art. 100 § 1 i 2 w zw. z § 3 k.p.a.). Ogólny obowiązek "poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania" kodeks nakłada na organ administracji publicznej w sytuacji zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu w oparciu o podstawy podmiotowe (art. 97 § 1 pkt 1-3). Zasadę tę odnosi również do zawieszenia postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy (art. 99). Z treści art.99 k.p.a. wprost wynika, że dotyczy on zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1-3a k.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zarzut naruszenia art.99 k.p.a. nie mógł być uwzględniony. Nie został natomiast wskazany w skardze kasacyjnej, jako naruszony art. 100 § 1 i 2 w związku z § 3 k.p.a., który dotyczy zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art.97 §1 pkt 4 k.p.a. Można jedynie nadmienić, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku jest postępowaniem wszczynanym przez sąd powszechny na wniosek spadkobiercy lub innej osoby zainteresowanej, tj. takiej, której praw dotyczy wynik postępowania spadkowego (art. 506 i 510 § 1 k.p.c.). Organ administracji publicznej, nie spełniając tych wymogów, nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu spadku z tego rodzaju wnioskiem. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.105 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym." Dopuszczalność fakultatywnego umorzenia postępowania uzależniona została w świetle art. 105 § 2 k.p.a. od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek: 1) postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony, 2) postępowanie administracyjne jest w toku, 3) o umorzenie postępowania wystąpi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, 4) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu, 5) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Podstawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest wystąpienie o umorzenie postępowania przez stronę, która żądała jego wszczęcia. Formuła "wystąpi o to strona" oznacza podjęcie przez stronę czynności procesowej, przybierającej postać jej oświadczenia woli. Musi mieć charakter wyraźny - nie można jej domniemywać. W sytuacji istnienia jakichkolwiek wątpliwości, organ obowiązany jest zwrócić się do strony o wyjaśnienie. Z akt sprawy wynika, że strona wnioskująca o przeprowadzenie postępowania nadzorczego - o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego - wniosku nie cofnęła, ani też nie wystąpiła o umorzenie postępowania. Z tych powodów chybiony jest zarzut naruszenia art.105 §2 k.p.a. Ponadto z akt sprawy wynika, że Kolegium w piśmie z dnia 29 czerwca 2016 r. zwróciło się do M. N., czy podtrzymuje wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego oraz o udzielenie informacji i przedłożenie wymienionych w tym piśmie postanowień spadkowych pod rygorem umorzenia postępowania. Pismo organu nie zostało odebrane przez M. N., zaś data zwrotu do nadawcy to 27 lipiec 2016 r., zaś w dniu 29 lipca 2016 r. M. N. oświadczyła, że wniosek podtrzymuje i udzieliła wyjaśnień dotyczących jej rodziny, wskazując, że wymienione przez nią w tym piśmie osoby nie żyją. Za niezasadny uznać także należy zarzut naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Przepis art. 12 k.p.a. dotyczy zasady szybkości postępowania, zaś art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. – terminów załatwiania spraw administracyjnych. Niniejsza sprawa nie jest sprawą o bezczynność lub przewlekłość postępowania, w której dokonuje się oceny działania organu właśnie w aspekcie art. 12 i art.35 k.p.a. Dlatego nawet uchybienie terminom wymienionym w art.35 k.p.a. nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, a wobec nie zgłoszenia innych naruszeń przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.