I SA/Wa 488/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku L. L., reprezentowanego przez adwokata B. S., o podjęcie zawieszonego postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. L.dz. [...] – odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. N., która zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. L.dz. [...] o odmowie przyznania H. N., K. C., A. R., H. C. i A. N. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] Nr hip. [...] w [...], objętego działaniem dekretu z dnia 27 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następstwa prawnego po H. N., K. C., A. C., A. N., B. W., H. C. i A. R. [...] R., wzywając jednocześnie wnioskodawczynię do wystąpienia do właściwych sądów o ustalenie następstwa prawnego po ww. osobach – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. L. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się o umorzenie postępowania z uwagi jego bezprzedmiotowość. Powyższe żądanie zostało następnie doprecyzowane w ponagleniu z [...] października 2019 r., w którym wniesiono o podjęcie zawieszonego postępowania i jego umorzenie jako bezprzedmiotowego. Na wezwanie Kolegium, pełnomocnik M. N. wyjaśniła, że wnioskodawczyni zwróciła się do właściwego urzędu gminy w celu udostępnienia danych spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], za zbioru [...], ponieważ wnioskodawczyni nie dysponuje danymi spadkobierców, i dlatego niemożliwe jest, bez ich uzyskania, wykonanie zobowiązania do przedłożenia stosowanych postanowień. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Kolegium wskazało na przepisy art. 97 § 1 pkt 4 oraz 97 § 2 k.p.a., oraz wyjaśniło, że niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest ustalenie kręgu następców prawnych po dawnych współwłaścicielach spornej nieruchomości. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych osób, które nabyły w drodze czynności prawnych udziały w nieruchomości dekretowej albo nabyły udziały w drodze dziedziczenia, nie jest możliwe prawidłowe przeprowadzenie i zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Dlatego też, zdaniem Kolegium, podjęcie niniejszego postępowania będzie możliwe dopiero po ustaleniu wszystkich stron postępowania, a więc po ustaleniu następstwa prawnego po zmarłych H. N., K. C., A. C., A. N., B. W., H. C. i A. R. [...] R.. Podsumowując, w ocenie Kolegium, przyczyna z powodu której zawieszono postępowanie nadal jest aktualna, a postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł L. L., reprezentowany przez adwokata B. S., zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa, t.j.: 1) art. 6 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez całkowitą stronniczość w prowadzeniu postępowania na korzyść wnioskodawczyni, przejawiającą się wstrzymywaniem się organu z wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej prawnego po dawnych właścicielach, jak również terminu do zabrania stanowiska w sprawie przedmiotowości postępowania; 2) art. 99 k.p.a. poprzez zaniechanie działania organu polegające na ustaleniu stron postępowania w sytuacji, gdy interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy; 3) 105 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz odmowę podjęcia i umorzenia postępowania na tej podstawie w związku z brakiem jakiejkolwiek aktywności po stronie wnioskodawczyni prowadzącej do zakończenia postępowania w sprawie; 4) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. poprzez niezastosowania się do zasady szybkości postępowania oraz wydanie decyzji dopiero po upływie 8 miesięcy od daty złożenia wniosku o podjęcie postępowania mimo, że wskazany przepis nakazuje wydanie decyzji niezwłocznie, a w sprawach szczególnie skomplikowanych w terminie 2 miesięcy; 5) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w obliczu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (Dz.U.2015.702), zgodnie z którym nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, zaś w niniejszej sprawie od złożenia wniosku minęło 21 lat, zaś od wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku minęło 69 lat. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odmówił podjęcia zawieszonego postepowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. L.dz. [...] o odmowie przyznania H. N., K. C., A. R., H. C. i A. N. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] Nr hip. [...] w [...]. Postanowienie takie jest postanowieniem, na które przysługuje zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlegają postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W świetle art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. w sytuacji, w której skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia, czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 p.p.s.a. wprowadzony został wyjątek od zasady, zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3975/18, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, zastosowanie ma instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po przywołaniu brzmienia art. 52 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18; z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18 – wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Mając na uwadze powyższe, Skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że ocena prawna zawarta w powyższych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie, co skutkuje uznaniem dopuszczalności skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, stosowanie do treści art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Z kolei art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi o obligatoryjnej podstawie zawieszenia postępowania z powodu takiego gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazano, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie jest znany krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. A contrario, nie powinien w takiej sytuacji również podjąć zawieszonego postępowania. Zawieszone postępowanie dotyczy rozpoznania wniosku z [...] października 1998 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. L.dz. [...] o odmowie przyznania H. N., K. C., A. R., H. C. i A. N. prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] Nr hip. [...] w [...]. Stanowiący podstawę prawną wydania orzeczenia z 1951 r. – art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – stanowi, że stronami tego postępowania są byli właściciele przedmiotowego gruntu lub ich następcy prawni. Tożsamo przedstawia się także krąg podmiotowy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Niewątpliwie zatem tylko z udziałem tych podmiotów może być prawidłowo prowadzone postępowanie nadzorcze i jedynie w stosunku do tych osób może być wydana decyzja w sprawie. Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmierci byłego właściciela powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, o ile spadkobiercy są znani). Dlatego wykazanie spadkobrania po byłych współwłaścicielach lub następcach prawnych jest zagadnieniem prejudycjalnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 28 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie nadzorczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesiło postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu ustalenia następstwa prawnego po H. N., K. C., A. C., A. N., B. W., H. C. i A. R. [...] R., wzywając jednocześnie wnioskodawczynię – M. N. do wystąpienia do właściwych sądów o ustalenie następstwa prawnego po ww. osobach. Prawidłowo więc organ zastosował art. 100 § 1 k.p.a., gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku. Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 k.c.). Jak podniosła wnioskodawczyni w piśmie z [...] listopada 2019 r. spadkobiercy ci są nieznani, co wymusza podjęcie dodatkowych, czasochłonnych czynności celem ustalenia danych spadkobierców. Dlatego też, zdaniem Sądu, istniejąca przeszkoda w prowadzeniu postępowania trwa nadal, co uniemożliwia rozpoznanie sprawy. Dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku umożliwi zawiadomienie następców prawnych o toczącym się postępowaniu i zapewnienie im udziału w sprawie w charakterze strony. Słuszne jest zatem stanowisko organu, który w takiej sytuacji odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1951 r. L.dz. [...]. Dopiero bowiem gdy ustanie przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego, po stronie organu powstaje obowiązek jego podjęcia, stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności chybione są zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że w sprawie istnieją podstawy do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji co do istoty. Organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył, zdaniem Sądu, wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Sąd nie widzi również uzasadnionych podstaw do podzielenia poglądu skarżącego o rzekomej stronniczości organu. Wyjaśnić bowiem należy, że przez sam fakt zawieszenia postępowania nie stało się ono bezprzedmiotowe. Tym bardziej, że bezprzedmiotowość postępowania - jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17, CBOSA). Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni nie złożyła oświadczenia o wycofaniu swojego żądania. Przeciwnie wyjaśniła, że podejmuje działania mające na celu ustalenie następców prawnych. Dlatego też, zdaniem Sadu, nie jest słuszny pogląd wyrażony w skardze o "porzuceniu wszczętego postępowania". Jak to już zostało wskazane powyżej, organ nie miał obowiązku podejmowania działań polegających na ustaleniu kręgu spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości przy ulicy [...] w [...]. Z uwagi natomiast na przedmiot kontroli Sądu – postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania – całkowicie niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., który w istocie zmierza do merytorycznej oceny sprawy, co należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.