I OSK 1269/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2279/17 o odrzuceniu skargi E.J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] października 2017 r., nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2279/17 odrzucił skargę E.J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] października 2017 r., nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania, stwierdzając, że E.J. nie wyczerpała przysługującego jej środka odwoławczego od powyższego postanowienia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, znowelizowany przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a. wprowadzający możliwość wniesienia skargi do sądu z pominięciem złożenia do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajduje zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji, co wynika z treści powołanego przepisu. Od powyższego postanowienia E.J. wywiodła skargę kasacyjną, w której wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania oraz domagając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1-3 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz w związku z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, ze wyżej wymieniona skarga była niedopuszczalna, a także na zarzucie naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające, lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i niewykazanie w sposób wyczerpujący i przekonujący dlaczego Sąd uznał, że skarga była niedopuszczalna i należało ją odrzucić. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pojęcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest pojęciem postępowania administracyjnego, określonym przepisami k.p.a. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. także w założeniu dotyczy możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji, niemniej jednak k.p.a. zakłada możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia (art. 144 k.p.a.), a zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do postanowień wydawanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, jako organu pierwszej instancji, od których przysługuje w zwykłym trybie dwuinstancyjnym zażalenie znajduje potwierdzenie w poglądach doktryny. Zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowisko Sądu o braku dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie, oparte wyłącznie na wykładni gramatycznej przepisu jest nieracjonalne, skoro istnieje kategoria postanowień, które jako zaskarżalne do sądu administracyjnego mają cechy zbieżne z decyzją administracyjną, a celem wprowadzenia zmian w k.p.a. i p.p.s.a. było usprawnienie postępowania administracyjnego przez przyznanie uprawnienia do rezygnacji z wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym nie zachodzą podstawy do różnicowania rozstrzygnięć organu w przypadku, gdy przysługującym środkiem odwoławczym jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesiono, że postanowienie o odrzuceniu skargi nie powinno ograniczać się do lakonicznego przytoczenia literalnego brzmienia przepisu, bez szerszej refleksji w zakresie wykładni celowościowej i systemowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta o zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów art. 52 § 1-3 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 126 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. skutkującego niezasadnym odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wykładnia językowa, jak i systemowa przepisu art. 52 § 1-3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym (po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W dotychczasowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. stanowił, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Znowelizowany przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. pomija w katalogu środków zaskarżenia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiąc, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W świetle obecnej regulacji art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zatem środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz – wobec regulacji art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. – środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. potwierdza fakultatywny charakter tego środka prawnego stanowiąc, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia, nie ma jednak żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z przepisu stanowiącego, że "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa" nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższa wykładnia wskazanych wyżej przepisów koresponduje z celem nowelizacji p.p.s.a. zmierzającej do zapewnienia szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt lub decyzję. Poza wyżej wskazaną nowelizacją art. 52 § 2 p.p.s.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. wyeliminowano wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (dawne brzmienie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.) oraz wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (dawne brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.), art. 87 ust. 1 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. ze zm.), art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 ze zm.). Sąd I instancji poprzestał na przytoczeniu treści art. 52 § 1-3 p.p.s.a. nie dokonując jego pełnej wykładni, co skutkowało wadliwym potraktowaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. i niezasadnym odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargi wniesionej na postanowienie w sytuacji, gdy skarżąca zdecydowała się nie skorzystać z prawa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego nie był także pozbawiony podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie bowiem skrótowość uzasadnienia postanowienia, którego treść koncentruje się na przytoczeniu brzmienia art. 52 § 1-3 p.p.s.a. uniemożliwia prześledzenie procesu wykładni stosowanych przez Sąd przepisów. Należy podkreślić, że wprawdzie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, jednakże zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 209 p.p.s.a. ----------------------- 2