I OSK 3975/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 778/18 odrzucające skargę Gminy Miasta Ł. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 778/18 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Gminy Miasta Ł. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez skarżącą gminę nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy Al. M. P. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,1465 ha, dla której Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. prowadzi księgę wieczystą [...]. W uzasadnieniu wskazano, że kontroli Sądu zostało poddane postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a., na które przysługuje zażalenie. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - z racji swojego usytuowania - jest zrównana z centralnym organem administracji państwowej i stosuje się do niej przepisy odnoszące się do orzekania przez ministra. Oznacza to, że od decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez Komisję zamiast odwołania i zażalenia służy prawo złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu I instancji w sytuacji, gdy w art. 52 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wskazał wprost, iż możliwe jest wniesienie skargi na decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepis ten winien być wykładany ściśle. Skoro zatem w art. 52 § 3 p.p.s.a. wymienione zostały jedynie decyzje, to wyłącznie one podlegają zakresowi zastosowania tego przepisu. Wobec tego zdaniem Sądu I instancji nie ma możliwości wniesienia w trybie powołanego przepisu skargi na postanowienie, od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Powołano się w szczególności na wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1519/18 i wyrażone tam stanowisko co do możliwości stosowania przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła Gmina Miasto Ł., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz brak wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy, co miało wpływ na jej wynik. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. W uzasadnieniu wskazano, że dopuszczalność wniesienia skargi od postanowienia, od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy potwierdza liczne orzecznictwo. Przywołano w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18 i sygn. akt I OSK 1154/18 oraz z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nietrafnie Sąd I instancji odrzucił skargę Gminy Miasta Ł. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, tj. niezłożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w sprawie niekwestionowane jest, że do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej stosuje się przepisy odnoszące się do orzekania przez ministra). Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to zatem, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wedle art. 149 § 3 k.p.a. od postanowienia o wznowieniu postępowania przysługuje zażalenie. Stosownie do art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa cytowanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem zaskarżenia, od złożenia którego uzależniona jest możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wspomnianą ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wykreślono go z katalogu środków zaskarżenia zawartego w art. 52 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem prawnym przysługującym zarówno od decyzji, jak i postanowienia wydanych w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, z którego strona może skorzystać. Fakultatywny charakter tego środka prawnego potwierdza regulacja art. 52 § 3 p.p.s.a. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1271/18, postanowienie NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1269/18). Wobec tego stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie przepisów regulujących instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych, na które powołuje się Sąd I instancji, nie może zostać przeniesione na grunt niniejszej sprawy. Nietrafne jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę dokonanie wykładni omawianej normy tylko na podstawie porównania art. 64a p.p.s.a. i następnych z art. 52 § 3 p.p.s.a., w oderwaniu od treści art. 52 § 1 i 2 tej ustawy. Powyższa wykładnia koresponduje z celem omawianej nowelizacji, którym jest zapewnienie stronie szybszego dostępu do sądu administracyjnego w sytuacjach, w których do tej pory konieczne było występowanie - przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - ze środkiem prawnym kierowanym do organu, który podjął zaskarżony akt. W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw wskazano na bardzo niewielką skuteczność wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Zwrócono uwagę, że skorzystanie z takiego wniosku powinno być postrzegane jako prawo podmiotowe jednostki. Podkreślono, że o ile w przypadku dewolutywnego odwołania zasada przewidziana w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. znajduje głębsze uzasadnienie (zapobiega bowiem wpływowi do sądu administracyjnego "lawiny" skarg na decyzje tysięcy rozproszonych organów działających w pierwszej instancji), o tyle w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może budzić wątpliwości. W tych przypadkach już w pierwszej instancji jest bowiem rozstrzygana przez organ znajdujący się u szczytu hierarchicznej struktury organów administracji, z założenia wysoko wyspecjalizowany (por. druk Sejmu VIII kadencji nr 1183). Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji, a zaniechać go względem postanowień (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1437/18). W konsekwencji powyższego należy uznać za zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. skutkującym niezasadnym uznaniem, że skarga Gminy Miasta Ł. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ będące jej przedmiotem postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nie zostało zakwestionowane za pomocą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.