I SA/Wa 778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Sędzia WSA - Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Gminie Miasto [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Wojewoda [...], decyzją [...] sierpnia 2013 roku odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] (Skarżąca) nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni [...] ha dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą [...] (nieruchomość). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) decyzją z [...] sierpnia 2015 roku utrzymała w mocy powyższą decyzję. Wnioskiem z 28 kwietnia 2016 roku Skarżąca zwróciła się do Komisji o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2015 roku. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powołując się na okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Postanowieniem z [...] lutego 2018 roku, Komisja odmówiła wznowienia postępowania. Jako podstawę prawną postanowienia Komisja wskazała art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191, ze zmianami, dalej : "ustawa z dnia 10 maja 1990 roku ") oraz art. 149 § 3 k.p.a. W pouczeniu Komisja wskazała, że postanowienie jest ostateczne w toku instancji a stronom przysługuje prawo do wniesienia od postanowienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia skargi. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca złożyła do tutejszego sądu skargę zarzucając postanowieniu Komisji naruszenie art. 28, art. 40 § 2 art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniosła o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Kontroli sądu poddane zostało postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, wydane na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Postanowienie takie jest postanowieniem na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontroli sądu administracyjnego podlegają postanowienia na które przysługuje zażalenie. W świetle art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, to jest w sytuacji w której skarżącemu nie przysługuje żadne środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane na skutek rozpoznania zażalenia czyli na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. W art. 52 § 3 p.p.s.a. wprowadzony został wyjątek od zasady, zgodnie z którą skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W powołanym przepisie mowa jest o decyzji, od której stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Dla oceny dopuszczalności skargi wniesionej od postanowienia wydanego przez Komisję konieczne jest zatem rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności, czy Komisja może być uznana za organ tożsamy z ministrem lub samorządowym kolegium odwoławczym, to jest za organ, od rozstrzygnięcia którego przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa z racji usytuowania jest zrównana z centralnym organem administracji państwowej i stosuje się do niej przepisy odnoszące się do orzekania przez ministra (por. art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Oznacza to, że od decyzji i postanowień wydanych w pierwszej instancji przez Komisję zamiast odwołania i zażalenia służy prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. postanowienie WSA w Warszawie z 3 lutego 2006 roku, sygn. akt. I SA/WA 689/05). Powstaje natomiast pytanie, czy możliwe jest zastosowanie art. 52 § 3 p.p.s.a. do postanowień, od których przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Sąd wskazuje, że powyższa kwestia jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Według jednego poglądu, art. 52 § 3 p.p.s.a. ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ( por. prawomocne postanowienia z : 19 września 2017 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2015/17, 5 października 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1275/17, 10 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1696/17, 28 listopada 2017 roku, sygn. akt II SA/Wa 1687/17, 15 lutego 2018 roku, sygn. akt II SA/Wa 1842/17, 19 lutego 2018 roku, sygn. akt III SA/Kr 73/18, 8 maja 2018 roku sygn. akt II SA/Wa 300/18). Uzasadniając odrzucenia skarg wniesionych na postanowienia od których przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy sądy wskazywały, że w art. 52 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wprowadził wybór sposobu zaskarżenia, albo poprzez złożenie do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem składów orzekających uprawnienie to przysługiwało jedynie w stosunku do decyzji, co jasno wynika z treści powołanego przepisu. Odnotować w tym miejscu należy, że na tle zawartej w p.p.s.a. regulacji dotyczącej sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wyrażony został przez NSA pogląd, zgodnie z którym, przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 16 lutego 2018 roku, sygn. akt. I OZ 130/18). Pogląd ten podtrzymany został następnie w wyroku z 25 maja 2018 roku, sygn. akt. I OSK 1519/18. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA wyjaśnił, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Z uwagi na fakt, że zarówno w art. 64a p.p.s.a. jak i w art. 52 § 3 p.p.s.a. mowa jest wyłącznie o decyzjach, możliwe jest uznanie, że argumentacja zawarta w postanowieniu z 16 lutego 2018 roku, sygn. akt. I OZ 130/18 oraz w wyroku z 25 maja 2018 roku, sygn. akt. I OSK 1519/18 przesądza również o braku możliwości wniesienia skargi na postanowienie w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Wyrażony został jednak również pogląd przeciwny, to jest pogląd uznający dopuszczalność wniesienia skargi od postanowienie od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ( por. wyroki z 16 listopada 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1350/17, z 25 października 2017 roku, sygn. akt I SA/WA 1355/17 i 13 listopada 2017 roku, sygn. akt I SA/WA 1348/17. Skargi kasacyjne od powyższych wyroków zostały oddalone. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi NSA wyjaśnił, że strona skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia o przysługujących jej środkach zaskarżenia, zawartego w zaskarżonych postanowieniach, zatem nie może ponosić negatywnych skutków swego postępowania. Za poglądem dopuszczającym możliwość wniesienia skargi bezpośrednio od postanowienia od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli o możliwości zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. do postanowień opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z z 11 maja 2018 roku, sygn. akt I OSK 1269/18 i sygn. akt I OSK 1154/18,oraz z 15 maja 2018 roku, sygn. akt I OSK 1437/18. W postanowieniach tych wskazywano, że stanowisko o niedopuszczalności wniesienia skargi od postanowienia, od którego przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wynika wyłącznie z literalnej wykładni art. 52 § 3 p.p.s.a., przeto jest oderwane od kontekstu systemowego i celowościowego zawartej w nim normy prawnej. Wykładnia taka w ocenie NSA nie zasługiwała na akceptację. Opowiedzenie się wyłącznie za tym sposobem wykładni jest niewystarczające, gdyż nie oddaje celu unormowania. Wykładnia językowa jest oczywiście pierwszorzędnym sposobem, jednakowoż jej wynik podlega aprobacie tylko wówczas, gdy jest zgodny z wynikami innych metod. Wszak zwykle nie spotyka się przepisów niewymagających wykładni, co pozwalałoby na poprzestanie na językowej interpretacji. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei zaś po myśli art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to więc, że do postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, od których przysługuje zażalenie, ma zastosowanie instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiedniość stosowania reguł dotyczących decyzji na gruncie procedury administracyjnej oznacza także ich proste przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto trzeba zważyć na cel normy zawartej w art. 52 § 3 p.p.s.a. Jest nim racjonalizacja i przyspieszenie postępowania odwoławczego oraz umożliwienie stronie postępowania szybsze skorzystanie z drogi sądowej. Oczywistym jest, że ustawodawca rozróżnia decyzje i postanowienia, lecz w sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących decyzji do postanowień zbędne jest odrębne wyrzeczenie odnoszące się do postanowień, zaś jego brak nie może być uznany za zgodny z celem tej legislacji. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby łagodzić wymóg wyczerpania trybu w odniesieniu do decyzji a zaniechać go względem postanowień. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu zgodnie z którym, w sytuacji, w której w art. 52 3 p.p.s.a. wskazano wprost, że możliwe jest wniesienie skargi na decyzję, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, to przepis ten winien być wykładany ściśle. Innymi słowy, sąd podziela w pełni i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku z 25 maja 2018 roku, sygn. akt. I OSK 1519/18. Wobec powyższego uznać należy, ze skoro w art. 52 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wymienił jedynie decyzje, to wyłącznie decyzje podlegają zakresowi zastosowania analizowanego przepisu. Nie ma zatem możliwości wniesienia w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. skargi na postanowienie, od którego przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Na marginesie zauważyć trzeba, że w kwestionowanym postanowieniu zawarto błędne pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co – zdaniem Sądu - nie ma jednak wpływu na ocenę dopuszczalności złożonej skargi. Okoliczność ta może być natomiast przedmiotem rozważań przy rozpoznawaniu wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia, o ile stosowny wniosek zostanie złożony. Zgodnie bowiem z treścią art. 112 kpa, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak samo zawarcie w postanowieniu błędnego pouczenia nie może przesądzić o dopuszczalności skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę.