VII SA/Wa 2385/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...]sp. z o.o., sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020r. poz. 1333 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] lutego 2020 r. nr [...] nakazującą [...] Sp. z o.o. sp. k z siedzibą w [...] doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielolokalowego przy ul. [...] w [...], to jest zgodnego z decyzją z [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał, że w dacie wydania decyzji w budynku było [...] lokali mieszkalnych i [...] lokale usługowe, co jest sprzeczne z ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Dziesięć lokali powstało przez podział części lokali na dwa mniejsze już po oddaniu budynku do użytkowania. [...]WINB podzielił stanowisko, że dokonano przebudowy (art. 3 pkt 7 i 7a Prawo budowlane). Zmiana ścian z działowych na międzylokalowe wymagała spełnienia wymogów przeciwpożarowych i akustycznych. Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej projekt wymagał uzgodnienia pod względem przeciwpożarowym, a przebudowa pozwolenia na budowę. Organ dodał, że [...] czerwca 2019 r. wpłynęło pismo z Urzędu [...] wskazujące, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" - uchwała Rady Gminy [...][...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z[...] października 2002 r.- dalej plan) w jednostce [...], tj. położenia obiektu - wymaga zapewnienia miejsc parkingowych minimum 1,5 stanowiska dla 1 lokalu mieszkalnego. Dla 37 mieszkań brakuje 15 miejsc parkingowych, które właściciel ma zapewnić na własnej działce. [...]WINB stwierdził, że PINB oparł się na stanowisku Wydziału Architektury i Budownictwa [...] [...], dlatego interpretacja ta była wiążąca. Nie podzielił jednak stanowiska, że nie można stosować planu do przebudowy. Wyjaśnił, że § 15 ust. 1 planu wprawdzie określa wskaźniki zaspokajania potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych i rozbudowywanych, a więc nie przebudowywanych, jednak ma zastosowanie w tej sprawie. Budynek powstał bowiem pod rządami ww. planu (pozwolenie na budowę z [...] listopada 2013 r., a uchwała z [...] września 2002 r.), a więc każdy obiekt zrealizowany po jego wejściu w życie jest nowo wznoszony i winien odpowiadać jego zapisom (w tym przebudowa). Organ przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i stwierdził, że to, czy doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić jedynie poprzez doprowadzenie go do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z decyzją z [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie jest przedwczesne. Jeżeli z ustaleń wynikać będzie, że przeszkodą w doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego jest niezgodność miejsc postojowych, to należy zbadać możliwość zastosowania ust. 1 pkt 2, to jest wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z planem. Nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 1 należy traktować jako ostateczność. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. sp. k., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku ku temu przesłanek, to jest uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, choć WINB miał dane, aby wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zadaniem Sądu było dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana norma prawna ma przy tym zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), jak i do sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. W świetle powyższych kryteriów sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której skarżący wnieśli sprzeciw stosownie do art. 64a p.p.s.a. Podkreślić na wstępie trzeba, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, a więc czy organ odwoławczy zasadnie skorzystał z omawianej instytucji, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Dlatego kontrola sądu w sprawach tego rodzaju jest ograniczona (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2408525). Organ wojewódzki zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Żadne inne wady postępowania nie dają zatem organowi odwoławczemu podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Stanowi on wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie dostatecznie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. wyroki WSA: w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, w Łodzi z 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kontrolowana decyzja – wbrew zarzutom skargi - została wydana zgodnie z przesłankami określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie organu I instancji zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, a zakres okoliczności niezbędnych do końcowego wyjaśnienia sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od ustaleń wskazanych w zaskarżonej decyzji zależy bowiem zastosowanie prawidłowej podstawy materialnoprawnej w rozpatrywanej sprawie. Wydanie decyzji merytorycznej w II instancji - jak tego domagała się skarżąca - naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że inwestor na mocy decyzji organu powiatowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku wielomieszkaniowego przy ul. [...] w [...], po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu [...] kwietnia 2016r. Kontrola ta wykazała, że w budynku jest [...] lokali mieszkalnych. Poddano wówczas badaniu zgodność realizacji opisanej inwestycji z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] zmieniającą – w trybie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego – decyzję z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, a w pozostałym zakresie również z ostatnią z wymienionych decyzji. Natomiast podczas czynności kontrolnych dokonanych w dniach: [...] września 2016r. oraz [...] października 2018r., a więc już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ustalono, że inwestor samowolnie zwiększył liczbę lokali mieszkalnych do [...] poprzez podzielenie [...] mieszkań na dwa mniejsze. W ten sposób dokonał przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawo budowlane, bowiem w wyniku opisanych robót budowlanych zmienił parametry użytkowe i techniczne ww. obiektu, bez zmiany jego charakterystycznych parametrów (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji). Zaznaczyć trzeba, że art. 29 ust. 2 pkt 1aa ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia budowlanego na przebudowę budynków innych niż w ust. 1, o ile nie dotyczy ona przegród zewnętrznych, elementów konstrukcyjnych oraz wtedy, gdy projekt budowlany nie wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Skoro w tej sprawie dokonano zmiany ścian działowych na ściany międzylokalowe, to winny one spełniać m.in. warunki przeciwpożarowe oraz akustyczne. Projekt budowlany wymagał zatem uzgodnienia pod względem przeciwpożarowym (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia [...]SWiA z [...] grudnia 2015r. w sprawie uzgadniania projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej). W konsekwencji inwestor miał obowiązek na opisane roboty budowlane uzyskać pozwolenie na budowę. Z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika natomiast, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy dotyczy przypadku innego niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f tj. wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt w obecnej, samowolnie zmienionej postaci wymagał zatem doprowadzenia go do zgodności z przepisami, w tym warunkami technicznymi, na mocy art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. O ile na wezwanie organu inwestor złożył do akt sprawy opinię techniczną z września 2019r. pozytywnie oceniającą wykonane roboty budowlane, zaopiniowaną również pozytywnie pod względem przeciwpożarowym, to otwarta pozostawała kwestia zgodności przebudowy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" (uchwała Rady Gminy [...][...] z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...][...] - dalej plan), a w szczególności z § 15 planu określającym wskaźniki zaspakajania potrzeb parkingowych dla obiektów nowo wznoszonych i rozbudowywanych. Działki inwestycyjne położone są bowiem na terenie oznaczonym symbolem [...], który wymaga zapewnienia miejsc parkingowych minimum 1,5 stanowiska dla 1 lokalu mieszkalnego. Skoro zmieniono ilość mieszkań z [...] na [...], to oczywiste jest, że inwestor powinien zapewnić jeszcze [...] miejsc parkingowych – jak wynika z ww. zapisu - na własnej działce. Wbrew zarzutom skargi, powołany zapis planu miał zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że nie wskazuje wprost przebudowy. Każdy bowiem budynek realizowany po wejściu w życie ww. uchwały, to jest po [...] września 2002r. jest budynkiem nowo wznoszonym, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy. W świetle powyższych ustaleń, słusznie wskazał organ wojewódzki, że przedwczesne było zastosowanie przez organ I instancji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, zgodnego z decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. o pozwoleniu na użytkowanie), skoro nie zbadano możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. zapisami powołanego planu poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ugruntowane jest stanowisko w orzecznictwie, że art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (zob. wyroki: NSA z dnia 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1522/20, LEX nr 3074569, z dnia 30 lipca 2020 r. sygn. II OSK 1159/20, LEX nr 3058700). Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., jak wywodziła skarżąca. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.