II OSK 1766/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt VII SAB/Wa 274/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną POSTANOWIENIE Postanowieniem z 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 274/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego polegającą na niepodjęciu działań w wykonaniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2020 r. i niewyznaczeniu odpowiedniego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do prowadzenia postępowań określonych w postanowieniu Wojewody, dotyczących inwestycji realizowanej przez skarżącą przy ul. [...] 12-14 i 12a oraz złożeniu pisma z [...] czerwca 2020 r. odmawiającego zastosowania i wykonania postanowienia Wojewody Małopolskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdził, że zarówno na postanowienie w sprawie wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 123 k.p.a., jak i w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wyznaczenia właściwego organu do załatwienia sprawy, nie przysługuje zażalenie. Są to bowiem akty zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępowania, lecz nierozstrzygające o istocie sprawy. Nie są to też akty kończące postępowanie. Postanowienie w sprawie wyznaczenia innego organu, jak i odmowa wyznaczenia takiego organu podlegać może jedynie ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji wydanej przez organ wyznaczony do załatwienia sprawy. Z tej racji, skarga jest niedopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", ponieważ dotyczy działalności organu nieobjętej zakresem tego przepisu. W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. polegającą na przyjęciu, że bezczynność organu w wyznaczeniu właściwego organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalnego Konserwatora Zabytków, polegająca na niepodjęciu jakichkolwiek działań w wykonaniu postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r., (w szczególności niewyznaczenie odpowiedniego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - innego niż wyłączony Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków - do prowadzenia postępowań określonych w ww. postanowieniu Wojewody, a dotyczących inwestycji realizowanej przez Spółkę w [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] przy ul. [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] 12-14 i 12a), jest niedopuszczalna, co z kolei pozbawiło skarżącego prawa do sądu oraz prawa poddania kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny; 2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania kontroli sądowoadministracyjnej bezczynności organu administracji oraz brak zastosowania przez Sąd pierwszej instancji pierwszego z wymienionych przepisów i brak zobowiązania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalnego Konserwatora Zabytków do wykonania postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r., tj. wyznaczenia odpowiedniego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - innego niż wyłączony Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków - do prowadzenia postępowań określonych w wyżej wskazanym postanowieniu Wojewody; 3. art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania kontroli sądowoadministracyjnej decyzji organu administracji oraz brak stwierdzenia, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalny Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, bowiem sprawa nie została dotychczas rozstrzygnięta (tj. wyznaczenie właściwego organu do załatwienia sprawy), ale co istotniejsze organ bezzasadnie odmówił wykonania obowiązującego w obrocie prawnym wykonalnego i ostatecznego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r.; 4. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów i w konsekwencji niewymierzenia Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego Generalnemu Konserwatorowi Zabytków kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego w sytuacji, gdy bezczynność organu jest uzasadniona, zwłaszcza w związku z rażąco sprzecznym z prawem stanowiskiem organu, w którym kwestionuje i odmawia wykonania obowiązującego w obrocie prawnym, wykonalnego i ostatecznego postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2020 r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji albo uchylenie postanowienia i rozpoznanie skargi poprzez zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wydania postanowienia w przedmiocie wyznaczenia właściwego organu do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia i akt sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 2. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skoro na postanowienie w przedmiocie wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy (art. 26 § 2 i § 3 k.p.a.) nie przysługuje zażalenie, to należy uznać, że skarga na bezczynność polegająca na braku wydania takiego postanowienia jest niedopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem dotyczy działalności nieobjętej zakresem tego przepisu. Zdaniem skarżącej spółki, mając na uwadze, że skutkiem braku wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy jest niepodejmowanie jakichkolwiek czynności w postępowaniach wymienionych w postanowieniu o wyłączeniu z 1 czerwca 2020 r., to jedynym rozwiązaniem jest złożenie skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu postanowienia o wyznaczeniu właściwego organu na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. Z takim stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. 3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje i postanowienia oraz akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 423/17; z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 801/10). 4. Zaniechanie będące przedmiotem rozpoznawanej sprawy polega na niewydaniu na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. postanowienia o wyznaczeniu organu do załatwienia sprawy. W myśl art. 26 § 3 k.p.a., jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2. Jak stanowi art. 26 § 2 k.p.a., w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia: 1) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 1 – organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę; 2) w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 – organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. Wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. M.B. - Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od szeregu postępowań wymienionych w postanowieniu z 1 czerwca 2020 r., w których stroną jest skarżąca spółka, doprowadziło do niezdolności załatwienia sprawy przez organ, a zatem konieczne było zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a. Organem właściwym do rozpatrzenia sprawy, mającym kompetencje do wyznaczenia innego podległego sobie organu, co wynika z art. 26 § 2 in fine, jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zgodnie z omawianym przepisem, organ ten władny jest samodzielnie załatwić sprawę lub skorzystać z uprawnienia do delegowania kompetencji na podległy mu organ na podstawie swobodnego uznania. Wbrew stanowisku skarżącej spółki, z przepisów prawa nie wynika obowiązek wydania żądanego postanowienia w sprawie wyznaczenia organu do rozpoznania sprawy. Warunkiem zobowiązania organu do podjęcia określonych działań, na podstawie art. 149 p.p.s.a., jest istnienie konkretnego przepisu ustawy, która nakłada taki obowiązek. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ może, ale nie ma obowiązku wyznaczenia innego organu, to nie można zarzucić takiemu organowi bezczynności. 5. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 123 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że na takie postanowienie nie przysługuje zażalenie, postanowienie to nie stanowi aktu kończącego postępowania albo rozstrzygającego sprawę co do istoty. Nie można zatem uznać, że jest to postanowienie określone w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zaskarżenie omawianego postanowienia jest możliwe jedynie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Nie ma także podstaw by sądzić, że wyznaczenie organu do załatwienia sprawy w tym przypadku stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z art. 26 § 2 k.p.a. nie wynika obowiązek organu do wydania takiego postanowienia. Z tych względów zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. okazał się niezasadny. Formułując zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 k.p.a. i będąca jego konsekwencją możliwość wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. nie stanowią odrębnej sprawy administracyjnej, lecz są jedynie czynnościami dokonywanymi w formie postanowienia, dotyczącymi poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (art. 123 k.p.a.). Konsekwencją uznania niedopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność na niewydanie takiego postanowienia jest uznanie powyższego zarzutu za nieuzasadniony. Nie można również przyznać racji skarżącej spółce, że stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia skargi tworzy stan pozbawiający stronę prawa do sądu określonego w art. 45 § 1 Konstytucji. Skarżąca ma bowiem możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w zakresie wydania żądanego aktu, który wchodzi w zakres art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W związku z tym, także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie mógł odnieść pożądanego skutku. Z tych względów za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.