II OSK 2084/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 149/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 149/20, odrzucił skargę T. K. (dalej: skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: organ) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego i nakazał zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sąd wskazał, że T. K. pismem z 2 grudnia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu wszczętym na skutek żądania skarżącego zawartego we wnioskach: z 5 czerwca 2020 r. (sprostowanego pismem z 8 czerwca 2020 r.), z 3 lipca 2020 r. i z 1 września 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [....], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Do skargi załączono pismo z 1 grudnia 2020 r., którym skarżący wystąpił do organu wyższego stopnia z ponagleniem na bezczynność PINB. Odnosząc się do złożonej skargi Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że 5 czerwca 2020 r. wpłynął do PINB wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...] usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] ark. [...] położonych przy ul. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zmienionej decyzjami tego organu z: [...] stycznia 2018 r., znak [...] i z [...] marca 2018 r., znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. W dniu 3 lipca 2020 r. skarżący złożył ponowny wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. ponownie odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2020 r. uchylił powyższe postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Pismem z 1 września 2020 r. skarżący złożył kolejny wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] września 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosków skarżącego z 5 czerwca 2020 r. (sprostowanego pismem z 8 czerwca 2020 r.), z 3 lipca 2020 r. i z 1 września 2020 r., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. Jednocześnie zawiadomieniem z tej samej daty organ poinformował strony, że załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. nie jest możliwe i wskazał nowy termin załatwienia sprawy - do 30 października 2020 r. Zawiadomieniem z 29 października 2020 r. ponownie poinformowano strony o zmianie terminu załatwienia sprawy i wyznaczono nowy termin - do 30 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu we wznowionym postępowaniu wniosków skarżącego z 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. i 1 września 2020 r., decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] odmówił uchylenia kwestionowanej przez skarżącego decyzji tego organu z [...] listopada 2018 r. W dniu 15 marca 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe, w którym skarżący wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2020 r., znak: [...], o odmowie uchylenia kwestionowanej przez niego decyzji PINB z [...] listopada 2018 r. została mu doręczona (za pośrednictwem urzędu pocztowego) w dniu 15 grudnia 2020 r. W związku z tym skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, a jednocześnie o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od PINB na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Sąd zauważył także, że z akt sprawy wynika, iż skarżący złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją ostateczną z [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2020 r. Decyzja ta została następnie zaskarżona przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 284/21), co jak wskazał Sąd wiadomo mu z urzędu. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności oraz powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020 r., nr 6, poz. 79), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia złożonej w niniejszej sprawie skargi T. K. na bezczynność PINB. Sąd wskazał, że z powyższej uchwały wynika, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie, w której zakończone zostało przez organ administracji publicznej prowadzone postępowanie poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny i skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, gdyż w dacie wniesienia skargi, to jest w dniu 2 grudnia 2020 r., sprawa była już zakończona decyzją wydaną w pierwszej instancji, która uzyskała już przymiot ostateczności. Zakończenie zatem postępowania w tej sprawie decyzją ostateczną obligowało Sąd do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. K.. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 2b w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a., gdyż skarżący składając wnioski o wznowienie postępowania wnosił o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem epuap, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny, tymczasem organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne odrzucenie skargi, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, że postępowanie, którego dotyczy skarga już się nie toczyło na dzień wniesienia skargi, ponieważ zostało zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...], w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do WSA w Lublinie; 3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 § 1 i art. 4171 § 3 k.c. poprzez uznanie, że skarga jest niedopuszczalna, co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a także godziło w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw; 4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., gdyż doręczanie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, a przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania decyzji nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego, więc brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem decyzji; 5) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 i art. 138, art. 166 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi w szerszym zakresie niż wnosiła o to strona, gdyż skarżący kwestionował bezczynność w stosunku do wniosków o wznowienie postępowania z 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. , 1 września 2020 r., a tymczasem WSA w Lublinie przedmiotem postępowania uczynił także wniosek z 25 października 2020 r.; 6) art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie, w wyniku istnienia bezczynności postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby nie odrzucenie skargi, podlegałaby ona merytorycznemu rozpatrzeniu; 7) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4, w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 w zw. z art. 163 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a., gdyż Sąd nie uwzględnił przebiegu całego postępowania, a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca odrzuceniem skargi, gdyż decyzja w formie elektronicznej nie zawierająca podpisu elektronicznego może stanowić co najwyżej projekt aktu; po złożeniu skargi do WSA doręczono decyzję za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie papierowej, skarżący złożył trzykrotnie odwołanie, dwa razy po otrzymaniu projektu decyzji, trzeci raz po otrzymaniu decyzji za pośrednictwem Poczty Polskiej; 8) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co doprowadziło do odrzucenia skargi zamiast jej merytorycznego rozpatrzenia; 9) art. 16 § 1 i 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja PINB w [...] z [...] listopada 2020 r. w formie elektronicznej nie zawierającej kwalifikowanego podpisu elektronicznego, z pominięciem jej doręczenia skarżącemu w formie papierowej w dniu 15 grudnia 2020 r., jest ostateczna i zakończyła postępowanie w sprawie, gdy tymczasem postępowanie to nadal się toczy, bowiem decyzja [...]WINB w [...] z [...] lutego 2021 r., znak: [...] nie uzyskała waloru prawomocności, gdyż została zaskarżona przez skarżącego do WSA w Lublinie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, jest dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu niezakończonym orzeczeniem kończącym to postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w którym stwierdzenia bezczynności organu – PINB w [...] domaga się skarżący, nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W rozpoznawanej sprawie co prawda Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z [...] listopada 2018 r., jednakże od decyzji tej złożone zostało odwołanie i w wyniku jego rozpatrzenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] listopada 2020 r. Decyzja ostateczna wydana została zatem ponad dwa miesiące po wpłynięciu do Sądu Wojewódzkiego skargi na bezczynność PINB w [...]. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji, to zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na odrzucenie wniesionej skargi, okazał się zasadny. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie ma zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjny z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, albowiem dotyczy ona innego stanu faktycznego. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], któremu strona zarzuciła bezczynność, zostało wszczęte wnioskami z 5 czerwca 2020 r. (sprostowanego pismem z 8 czerwca 2020 r.), z 3 lipca 2020 r. i z 1 września 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Na dzień wniesienia skargi, tj. 2 grudnia 2020 r. nie zostało ono jednak zakończone poprzez wydanie decyzji ostatecznej. Sąd pierwszej instancji przystępując więc do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności ustalić fakt istnienia przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. było w toku, to trudno uznać, że zaistniała niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż nie zniknął przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Ustalenie z kolei, że skarga jest dopuszczalna w powyższym zakresie powoduje konieczność badania przez sąd faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. Tymczasem z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy załączone do skargi ponaglenie z 1 grudnia 2020 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło do właściwego organu. Co prawda w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał złożone przez T. K. w dniu 14 grudnia 2020 r. ponaglenie na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], to jednak brak w tym zakresie stosownych dokumentów nie pozwala prawidłowo ocenić, czy skarżący przed złożeniem w dniu 2 grudnia 2020 r. skargi na bezczynność organu wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.). Okoliczność ta powinna być zatem jednoznacznie wyjaśniona przez Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).