II OSK 2085/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 151/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 151/20, odrzucił skargę T. K. (dalej: skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: organ) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego i nakazał zwrócić skarżącemu kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Sąd wskazał, że T. K. pismem z 7 grudnia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w postępowaniu wszczętym na skutek żądania skarżącego zawartego we wniosku z 25 października 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Do skargi załączono pismo z 6 grudnia 2020 r., którym skarżący wystąpił do organu wyższego stopnia z ponagleniem na bezczynność PINB. Odnosząc się do złożonej skargi Sąd zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 25 października 2020 r. wpłynął do PINB wniosek skarżącego o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną PINB z [...] listopada 2018 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń [...] usytuowanych w budynku handlowym, zlokalizowanym na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] ark. [...] położonych przy ul. [...] w B., wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...], zmienionej decyzjami tego organu z: [...] stycznia 2018 r., znak [....] i z [...] marca 2018 r., znak: [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w powyższej sprawie z uwagi na upływ terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W dniu 17 marca 2021 r. wpłynęło do Sądu pismo procesowe, w którym skarżący wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2020 r., znak: [...], o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją PINB w B. z [...] listopada 2018 r. zostało mu doręczone (za pośrednictwem urzędu pocztowego) w dniu 15 grudnia 2020 r. W związku z tym skarżący wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie, a jednocześnie o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Sąd zauważył także, że z akt sprawy wynika, iż skarżący złożył zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] listopada 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem ostatecznym z [...] stycznia 2021 r., znak: [....], utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] listopada 2020 r. Postanowienie to zostało następnie zaskarżone przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 218/21), co jak wskazał Sąd wiadomo mu z urzędu. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności oraz powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020 r., nr 6, poz. 79), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia złożonej w niniejszej sprawie skargi T. K. na bezczynność PINB. Sąd wskazał, że z powyższej uchwały wynika, że wniesienie skargi na bezczynność w sprawie, w której zakończone zostało przez organ administracji publicznej prowadzone postępowanie poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny i skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja, gdyż w dacie wniesienia skargi, to jest w dniu 7 grudnia 2020 r., sprawa była już zakończona postanowieniem wydanym w pierwszej instancji, które uzyskało już przymiot ostateczności. Zakończenie zatem postępowania w tej sprawie ostatecznym postanowieniem obligowało Sąd do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł T. K.. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił mu naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 52 § 1, art. 53 § 2b w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a., gdyż skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania wniósł o doręczanie pism drogą elektroniczną za pośrednictwem epuap, w związku z czym organ obowiązany był wydać orzeczenie w formie elektronicznej zawierającej kwalifikowany podpis elektroniczny, tymczasem organ pozostawał w bezczynności w dniu złożenia skargi, natomiast wydał akt lub dokonał czynności po wniesieniu skargi do sądu czego konsekwencją było niezasadne odrzucenie skargi, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie skargi; 2) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, że postępowanie, którego dotyczy skarga już się nie toczyło na dzień wniesienia skargi, ponieważ zostało zakończone ostatecznym postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], w sytuacji gdy postanowienie organu drugiej instancji zostało zaskarżone do WSA w Lublinie; 3) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 1 i 2, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 § 1 i art. 4171 § 3 k.c. poprzez uznanie, że skarga jest niedopuszczalna, co skutkowało w istocie pozbawieniem skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, a także godziło w prawo do wynagrodzenia szkody, wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, czyli zamykające stronie prawo dochodzenia jej konstytucyjnych praw; 4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 391 § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, gdyż doręczanie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania wystąpił o to, a przepis art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość podpisywania postanowienia nie tylko w formie odręcznej, ale również za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego, więc brak kwalifikowanego podpisu elektronicznego jest projektem postanowienia; 5) art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 134 § 1 i art. 138, art. 166 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi w szerszym zakresie niż wnosiła o to strona, gdyż skarżący kwestionował bezczynność w stosunku do wniosku o wznowienie postępowania z 25 października 2020 r., a tymczasem WSA w Lublinie przedmiotem postępowania uczynił także wnioski z 5 czerwca 2020 r., 3 lipca 2020 r. i 1 września 2020 r., 6) art. 1, art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP poprzez uchylenie się od przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie, w wyniku istnienia bezczynności postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby nie odrzucenie skargi, podlegałaby ona merytorycznemu rozpatrzeniu; 7) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4, w zw. z art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 1 w zw. z art. 163 § 3 w zw. z art. 166 p.p.s.a., gdyż Sąd nie uwzględnił przebiegu całego postępowania, a przez to również wszystkich czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, czego konsekwencją była błędna ocena prawna skutkująca odrzuceniem skargi, gdyż postanowienie w formie elektronicznej nie zawierające podpisu elektronicznego może stanowić co najwyżej projekt aktu; po złożeniu skargi do WSA doręczono postanowienie za pośrednictwem Poczty Polskiej w formie papierowej, skarżący złożył dwukrotnie zażalenie, pierwszy raz po otrzymaniu projektu postanowienia, drugi raz po otrzymaniu postanowienia za pośrednictwem Poczty Polskiej; 8) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 i 2 k.p.c. polegające na zastosowaniu przez sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych, co doprowadziło do odrzucenia skargi zamiast jej merytorycznego rozpatrzenia; 9) art. 16 § 1 i 3 w zw. z art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, że postanowienie organu pierwszej instancji z [...] listopada 2020 r. w formie elektronicznej nie zawierającej kwalifikowanego podpisu elektronicznego, z pominięciem jego doręczenia skarżącemu w formie papierowej w dniu 15 grudnia 2020 r., jest ostateczne i zakończyło postępowanie w sprawie, gdy tymczasem postępowanie to nadal się toczy, bowiem postanowienie [...]WINB w [...] z [...] stycznia 2021 r., znak: [....] nie uzyskało waloru prawomocności, gdyż zostało zaskarżone przez skarżącego do WSA w Lublinie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sprawia to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, dokonywana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, jest dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu niezakończonym orzeczeniem kończącym to postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w którym stwierdzenia bezczynności organu – PINB w B. domaga się skarżący, nie zostało zakończone poprzez wydanie ostatecznego aktu przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W rozpoznawanej sprawie co prawda Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] listopada 2020 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] listopada 2018 r., jednakże na postanowienie to złożone zostało zażalenie i w wyniku jego rozpatrzenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie z [...] listopada 2020 r. Ostateczne rozstrzygnięcie wydane zostało zatem ponad miesiąc po wpłynięciu do Sądu Wojewódzkiego skargi na bezczynność PINB w B.. Skoro zatem przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone poprzez wydanie ostatecznego aktu przed wniesieniem skargi do Sądu pierwszej instancji, to zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na odrzucenie wniesionej skargi, okazał się zasadny. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie ma zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjny z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, albowiem dotyczy ona innego stanu faktycznego. W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Tymczasem w niniejszej sprawie, postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B., któremu strona zarzuciła bezczynność, zostało wszczęte wnioskiem z 25 października 2020 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB z [....] listopada 2018 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Na dzień wniesienia skargi, tj. 7 grudnia 2020 r. nie zostało ono jednak zakończone poprzez wydanie ostatecznego aktu kończącego to postępowanie. Sąd pierwszej instancji przystępując więc do rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji publicznej powinien w pierwszej kolejności ustalić fakt istnienia przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie w dacie wniesienia skargi na bezczynność organu postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] listopada 2018 r. było w toku, to trudno uznać, że zaistniała niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż nie zniknął przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym skoro skarga na bezczynność organu złożona została w toku trwającego postępowania, przed wydaniem w sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia i skarga ta z innych przyczyn jest dopuszczalna, to powinna ona zostać przez Sąd merytorycznie rozpoznana. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).