II OSK 2162/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1895/20 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Poznaniu na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej także jako: Spółka), sygn. akt IV SA/Po 1895/20, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej także jako: SKO) z dnia 27 sierpnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania (dalej także jako: Prezydent) z dnia 23 kwietnia 2020 r. Sąd orzekł również o kosztach postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 24 lutego 2015 r. Spółka złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową w parterze, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] (ark. [...], obręb [...]), położonych w . przy ul. [...]. Decyzją z 28 grudnia 2017 r. Prezydent ponownie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, SKO decyzją z 12 września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W wyniku skargi wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1136/18 – uchylił ww. decyzje organów obu instancji. Przywołaną na wstępie decyzją z 23 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta po raz kolejny odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Decyzją z 27 sierpnia 2020 r. SKO utrzymało powyższą decyzję w mocy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO pokazuje, że organ ten, zamiast powtórnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ograniczył się do samej weryfikacji prawidłowości decyzji Prezydenta. Dokonując tej weryfikacji nie dostrzegło nawet istotnych naruszeń art. 153 p.p.s.a., jakich dopuścił się – w ocenie sądu – Prezydent przy wydaniu decyzji z 23 kwietnia 2020 r. W związku z powyższym stwierdził, że SKO w istocie powieliło wszystkie naruszenia, jakimi decyzja była dotknięta. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowość rozstrzygnięcia skutkującego odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy z powołaniem się na przesłanki, które – tak jak w kontrolowanej sprawie – z uwagi na ich charakter i przedmiot w istocie wykazują cechy przesłanek (wskazań) konserwatorskich – powinna podlegać merytorycznej weryfikacji we właściwym toku instancji, przed wyspecjalizowanymi w tym zakresie organami, tj. organami ochrony zabytków w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, obowiązek współdziałania z którymi to organami w postępowaniach lokalizacyjnych nakłada art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdził, że organ I instancji nie uzgodnił projektu swej decyzji (odmownej) z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Poznaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w P. (dalej także jako: Spółdzielnia). Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 153 p.p.s.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że organ administracji rozstrzygając odwołanie Spółki od decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr 65/2020 z dnia 23 kwietnia 2020 r. nie w pełni uwzględnił oceny prawne wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 1136/18; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu skutkowało uwzględnieniem skargi Spółki. Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) oraz art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji nie uzgodnił projektu swojej decyzji (odmownej) z Miejskiego Konserwatora Zabytków w sytuacji, gdy organ I instancji uzgodnił projekt swojej decyzji (odmownej) z Miejskim Konserwatorem Zabytków, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych I instancji sprawy pism Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 marca 2015 r. (znak: MKZ-V.6730.10.2015.H) - k. 67 oraz z dnia 28 sierpnia 2019 r. (znak: MKZ-X.6730.2.17.2019) - k. 462, 2. art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę po ewentualnym uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, w warunkach związania wyrażoną w im oceną prawną i wskazaniami (art. 153 p.p.s.a.), powinien przygotować projekt pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniającej w szczególności wnioskowany przez Spółkę parametr wysokości nowej zabudowy (do 20 m) - i poddać go uzgodnieniu z konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy organ I instancji uzgodnił projekt swojej decyzji (odmownej) z Miejskim Konserwatorem Zabytków, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych I inst. sprawy pism Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 6 marca 2015 r. (znak: MKZ-V.6730.10.2015.H) - k. 67 oraz z dnia 28 sierpnia 2019 r. (znak: MKZ-X.6730.2.17.2019) - k. 462. W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w następstwie zapadłego uprzednio w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1136/18, uwzględniającego skargę inwestora, a zawierającego w uzasadnieniu określone oceny prawne oraz wskazania co do dalszego postępowania. Przede wszystkim Sąd wskazał na konieczność prawidłowego określenia dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy. Sąd w ww. wyroku wprost podkreślił, że "(...) w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o zróżnicowanej wysokości. Jak wynika z załączonej do analizy urbanistycznej tabeli stanowiącej zestawienie danych dotyczących funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy wynika, że na działkach bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycyjnym znajdują się budynki o wysokości 18,5 m, 19,2 m, 17,5 m. Ponadto należy mieć na uwadze, iż w pobliżu znajduje się działka, gdzie wysokość zabudowy wynosi 20 m. Z powyższego wynika, iż zabudowa znajdująca się wokół terenu inwestycji ma zróżnicowaną wielkość. Zróżnicowana wysokość w najbliższym sąsiedztwie, a także wyniki analizy umożliwiają wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Należy mieć na względzie, że zabudowa ponad 20 m nie występuje jak to wskazał organ w "szerokim obszarze analizowanym" lecz w tym samym kwartale zabudowy. A wysokość budynków w tym samym kwartale zabudowy zgodnie ze znajdującą się w aktach analizą urbanistyczną wynosi 20 m. Powyższe odnosi się również do innego budynku, którego wysokość całkowita wynosi 22,07 m. Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę inwestor naprzeciwko działki inwestycyjnej znajduje się budynek o wysokości 20,38 m". Podsumowując Sąd wskazał, że "(...) nie przesądza, że planowana wysokość zabudowy jest dopuszczalna, choć ewentualne odstępstwo w wysokości planowanego budynku jest niewielkie i nie powinno razić z poziomu terenu. Sąd jedynie wskazuje, iż wbrew twierdzeniom organu, z uwagi na powyższe, analiza urbanistyczna nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że planowana wysokość zabudowy zaburzy istniejący w obszarze analizowanym układ urbanistyczny z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy wysokiej". Uzasadnienie powyższego wyroku zostało doręczone inwestorowi, organowi administracji i uczestnikom postępowania, ale nikt z ww. nie wniósł skargi kasacyjnej, aby zakwestionować stanowisko Sądu, które wobec uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Słusznie uznał Sąd I instancji, że w wyroku WSA zostało przesądzone, że ustalenia spornego parametru wysokości nowej zabudowy należy dokonywać w oparciu o regulację § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto Sąd w uzasadnieniu szczegółowo wskazał działki (wraz z numeracją), na których znajdują się budynki o określonej wysokości, które winny być wzięte pod uwagę do obliczenia spornego parametru. Powyższe wskazania nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, które powyższą decyzję kontrolowało. Nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do zakwestionowania stanowiska Sądu o konieczności uzgodnienia projektu decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 u.p.z.p.. Skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wskazał na konieczność wydania decyzji uwzględniającej wnioskowany przez inwestora parametr wysokości nowej zabudowy, a skarżący kasacyjnie nie kwestionuje konieczności zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia, to oczywistym jest że nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy musi podlegać stosownym uzgodnieniom. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy ma prawo oczekiwać, że projektowana przez niego zabudowa zostanie oceniona pod kątem ładu przestrzennego (dobrego sąsiedztwa), a dopiero następnie, w końcowej fazie postępowania podlegać ona będzie uzgodnieniom (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 281/19). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.