I OSK 1522/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1207/20 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1207/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta G. decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] orzekł o uznaniu dłużnika alimentacyjnego, M. Z., za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. M. Z., [...] października 2019 r. odwołał się od powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W następstwie wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 marca 2020 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 196/20 uchylił postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu, stwierdzając m.in., że organ, wbrew wymogom art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), nie poinformował strony o uzyskaniu przez powyższą decyzję statusu ostateczności wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał, że dopiero doręczenie tego wyroku wraz z uzasadnieniem pozwoli stronie na uzyskanie pełnej informacji o jej sytuacji procesowej. Sąd przyjął, że od tej daty rozpocznie swój bieg termin siedmiu dni do ewentualnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jeśli wniosek taki zostanie złożony, to dalszy tok postępowania uzależniony będzie od sposobu jego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Skarżący, w piśmie z [...] lipca 2020 r., nadanym [...] lipca 2020 r., złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek nie zawierał uzasadnienia. Postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] lipca 2019 r., nr [...] została wysłana na adres: ul. [...] oraz na wskazany adres skrytki pocztowej. Decyzja, prawidłowo awizowana, nie została odebrana przez adresata i wróciła do urzędu jako niepodjęta w terminie. Odwołanie od powyższej decyzji skarżący złożył osobiście [...] października 2019 r., wskazując, że nie jest w stanie podać dokładnego adresu zamieszkania, ponieważ często zmienia miejsce pobytu. Aktualny jest natomiast adres korespondencyjny skrytki pocztowej. W opisanym w odwołaniu okresie korespondencji skarżący nie odbierał, ponieważ przebywał poza G. Organ odwoławczy przywołał treść art. 58 § 1 k.p.a. i opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdził, że o braku winy zainteresowanego podmiotu w zachowaniu terminu można mówić jedynie wówczas, gdy podmiot ten działał z najwyższą starannością, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanej. Przy ocenie tej przesłanki należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności. Przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (np. przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar). Jak wynika z treści złożonego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, strona nie wskazała przyczyny uchybienia terminu, a jest to niezbędny element takiego wniosku. Jak podkreślił organ, art. 58 k.p.a. wyraźnie stanowi, że wnioskodawca musi uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ nie mógł więc przywrócić terminu do złożenia odwołania, ponieważ strona nie wykazała, że uchybienie terminu do jego złożenia nastąpiło bez jej winy. M. Z. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: – art. 64 § 2 w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomijając fakt, że organowi znane jest jego stanowisko i argumenty w sprawie przywrócenia terminu z wcześniejszych pism, to organ, uznając, że wniosek nie zawiera uzasadnienia, miał obowiązek wezwać go do usunięcia braków formalnych, czy to przez potwierdzenie czy podtrzymuje dotychczasowe stanowisko czy też przez przedstawienie przesłanek uzasadniających zasadność wniosku, – art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i brak merytorycznego rozpoznania wniosku, pomimo że skarżący kilkakrotnie przedstawiał organowi swoje stanowisko w sprawie, zostało ono także powtórzone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a nawet przytoczone przez ten sąd w uzasadnieniu wyroku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił. Sąd przypomniał, że przedmiotem kontroli w sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] października 2020 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lipca 2019 r., na mocy której skarżący został uznany za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Podstawę prawną przedmiotowego orzeczenia stanowił art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Sąd wojewódzki zgodził się z organem, że to na podmiocie domagającym się przywrócenia terminu spoczywa ciężar uprawdopodobnienia, że niemożność dokonania czynności w przewidzianym przez prawo terminie nastąpiła bez jego winy. Jednak, aby można było mówić w ogóle o uprawdopodobnieniu, to muszą być znane organowi okoliczności, które leżą u podstaw żądania. Nie budzi wątpliwości fakt, że we wniosku z [...] lipca 2020 r. skarżący nie wskazał przyczyn (okoliczności) uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skoro wniosek nie zawiera uzasadnienia, to skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy i w konsekwencji odmówiło przywrócenia terminu. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, takie stanowisko organu jest błędne. Wobec braku wskazania we wniosku przyczyn uchybienia, organ nie mógł zająć merytorycznego stanowiska wobec zgłoszonego żądania i stwierdzić, czy uchybienie terminu nastąpiło z winy skarżącego. Istotą postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu jest dokonanie przez organ oceny czy podniesione przez zainteresowanego okoliczności uprawdopodabniają brak winy, a więc czy mogą być podstawą do przywrócenia terminu. Tym samym brak takich okoliczności we wniosku uniemożliwia dokonanie takiej oceny i czyni postępowanie w sprawie przywrócenia terminu iluzorycznym. Sąd wojewódzki przypomniał, że art. 8 § 1 k.p.a. wymaga, by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie w piśmiennictwie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wskazuje się nawet, że przepis ten nie zwalnia organu administracji publicznej z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, organ powinien był wezwać skarżącego, który w niniejszej sprawie działa samodzielnie (bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika), do wskazania okoliczności stanowiących podstawę złożonego przez niego wniosku o przywrócenie terminu. Zaniechanie organu w tym zakresie narusza przepis art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki odniósł się także do stanowiska organu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę i wskazał, że ugruntowany jest pogląd, że pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu musi odpowiadać wszelkim warunkom formalnym pisma procesowego oraz musi jasno i precyzyjnie wskazywać intencję wnioskodawcy do przywrócenia uchybionego terminu procesowego. Ponadto, w judykaturze i w doktrynie prawa wyrażany jest pogląd, że w przypadku braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu organ powinien wezwać do ich usunięcia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Nie oznacza to jednak, że organ miał obowiązek w oparciu o treść wnoszonych przez skarżącego pism procesowych samodzielnie ustalać czy też poszukiwać "okoliczności" stanowiących podstawę wniesionego przez niego wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucono mu naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu stanowi o jego braku formalnym, co z kolei wymusza wezwanie wnioskodawcy do jego uzupełnienia, podczas gdy przepisy k.p.a. nie pozwalają na przyjęcie, że uzasadnienie wniosku jest jego warunkiem formalnym; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wezwania wnioskodawcy do wskazania okoliczności stanowiących podstawę złożonego przez niego wniosku o przywrócenie terminu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania obowiązku organu wezwania wnioskodawcy do wskazania okoliczności stanowiących podstawę złożonego wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji gdy wniosek taki nie zawiera uzasadnienia. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przytoczony przepis określa zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego, oraz przesłankę przywrócenia terminu – uprawdopodobnienie braku winy. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić – stosowną argumentacją – swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" - (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia na podstawie przywołanego przepisu organ administracji publicznej sprawdza, czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminowi spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1849/19, LEX nr 3 224 579 i z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2716/20, LEX nr 3 336 738). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wnioskodawca nie uzasadnił wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że brak uzasadnienia niejako automatycznie prowadzi do odmowy przywrócenia terminu. Skoro, jak wskazano wcześniej, organ ocenia podniesione przez stronę okoliczności w kontekście przesłanek przywrócenia terminu, to w razie braku uzasadnienia wniosku, organ nie może go merytorycznie rozpoznać. W rozpoznawanej sprawie, choć wniosek spełnia wymogi formalne (został złożony w terminie, strona dopełniła jednocześnie czynności – złożyła odwołanie), nie zawiera danych, które pozwalają na jego merytoryczną ocenę, tj. okoliczności potwierdzających, lub nie, uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. W takiej sytuacji, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do wskazania na okoliczności, o których mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Wezwanie to należy opatrzyć odpowiednim rygorem, wskazującym na możliwość oddalenia wniosku (odmowy przywrócenia terminu). Tego rodzaju działanie nie byłoby przy tym wyręczaniem skarżącego w wykonywaniu obowiązku, jaki na podstawie przywołanego przepisu na nim spoczywa, czy też wręcz przerzuceniem tego obowiązku na organ, ale wyrazem dążenia organu do realizacji zasad określonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a. Nieuprawnione jest bowiem działanie organu, który rozpoznaje wniosek o przywrócenie terminu nie dysponując informacjami, od których zależy ocena winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1613/18, LEX nr 2 619 731). Za niesłuszne należy jedynie uznać powołanie się Sądu wojewódzkiego w uzasadnieniu wyroku na stanowisko, zgodnie z którym w przypadku braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu, organ powinien wezwać do ich usunięcia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Brak uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu nie jest jego brakiem formalnym – świadczy on o braku, który uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku, a nie o braku uniemożliwiającym prowadzenie samego postępowania. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji nie podważa trafności zaskarżonego wyroku. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.