I SA/Wa 1043/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w części objętej punktami VI i VIII. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na rzecz A. K. na 99 lat prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu przy ul. [...] w [...], oznaczonego jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2 , uregulowanego w księdze nr [...], za czynszem symbolicznym (punkt I i II decyzji). W punkcie III odmówił ustanowienia na rzecz ww. prawa użytkowania wieczystego do położonego przy ul. [...] gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego cz. działek nr [...] i [...] z obrębu [...]. W kolejnych punktach, poprzedzonych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że" (pkt IV do XV) zawarł szereg postanowień odnoszących się do kwestii planistycznych, istniejącej na gruncie zabudowy, formy przejęcia tych budynków, zasad korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego, jego obowiązków w zakresie korzystania z nieruchomości, okoliczności stanowiących podstawę rozwiązania umowy, możliwości rozwiązania umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, czy konsekwencji wygaśnięcia praw na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek jej rozwiązania. W umieszczonym w tej części decyzji punkcie VI Prezydent [...] umieścił zapis o treści: "Decyzja niniejsza, z chwilą gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W umowie zostanie przeniesione prawo własności budynków opisanych w pkt V decyzji, za zaliczeniem nakładów poniesionych na ich wybudowanie. Niestawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy w wyznaczonym terminie będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej." Z kolei w punkcie VIII wskazał, że "użytkownik wieczysty, o którym mowa w pkt I decyzji zobowiąże się w umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przejęcia na siebie roszczeń osób trzecich związanych z przedmiotową nieruchomością w tym z tytułu poniesionych nakładów". Decyzja powyższa wykonana został poprzez zawarcie w dniu 28 lipca 2010 r. w formie aktu notarialnego umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (rep[...]). Pismem z 26 lipca 2019 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł od decyzji tej sprzeciw, w zakresie objętym jej punktami VI (częścią obejmującą zdanie drugie i trzecie) i punktem VIII, których zamieszczenie w decyzji nastąpiło w jego ocenie bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po wszczęciu i przeprowadzeniu na skutek owego sprzeciwu z urzędu postępowania nadzorczego w zakresie w nim wskazanym, decyzją z [...] marca 2020 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] w części dotyczącej punktu VI oraz punktu VIII. Wskazując na dwuetapowy tryb ustanawiania prawa użytkowania wieczystego (administracyjny i cywilny) na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium stało na stanowisku, że postanowienia Prezydenta [...] w zakresie opisanym w kwestionowanych punktach nie mogą skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji - skoro nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania - należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Zwracało przy tym uwagę, że w weryfikowanej decyzji rozstrzygnięcie zostało zawarte po słowie orzekam, natomiast po zwrocie, "oraz stwierdzam, że" zawarto wyłącznie informację dla adresata decyzji. Nawet, jeżeli uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje prawidłowej argumentacji, jaka stanowiła podstawię rozstrzygnięcia, co można uznać za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., to jednak okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro postanowienia tych punktów decyzji nie mają jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w pierwszej fazie postępowania - w fazie wydania decyzji, należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach stron, i z tych powodów nie ma żadnego uzasadnienia do stwierdzania nieważności tej części przedmiotowej decyzji. Część decyzji, która nie ma jakiegokolwiek znaczenia normatywnego i ma wyłącznie charakter niewiążącej informacji, nie może być bowiem dotknięta kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -rażąco naruszać prawo czy też być wydana bez podstawy prawnej. Zwracało również uwagę, że sam inicjator postepowania twierdzi, że sporne postanowienia decyzji nie zostały zawarte w umowie ustanowienia użytkowania wieczystego, będącej następstwem przedmiotowej decyzji, co także potwierdza informacyjny charakter wskazanych zapisów decyzji. Na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r., poprzez wydanie jej (we wskazanym zakresie) bez podstawy prawnej, tj. ukształtowanie wbrew swoim uprawnieniom sytuacji prawnej stron poprzez zapis cz. pkt VI" (....) w umowie zostanie przeniesione prawo własności budynków opisanych w pkt V decyzji, za zaliczaniem nakładów poniesionych na ich budowę. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej" oraz o w pkt VIII o treści: "Użytkownik wieczysty o którym mowa w pkt I decyzji zobowiąże się w umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przejęcia na siebie wszelkich roszczeń osób trzecich związanych z przedmiotową nieruchomością w tym tytułu poniesionych nakładów", bowiem żadna z norm prawa materialnego na podstawie którego procedował organ nie przewidywała w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa - bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Kluczowe dla oceny legalności decyzji Kolegium jest ustalenie, jaki charakter ma część decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r. objęta jej puntami VI i VIII, tj. czy stanowi ona element rozstrzygnięcia, a wiec jednostronnego, władczego ukształtowanie sytuacji prawnej stron postępowania – jak utrzymuje skarżący, czy też ma walor li tylko informacyjny, jak wywiodło Kolegium. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. – jak zasadnie zauważało Kolegium - i co nie jest również kwestionowane przez Prokuratora - przebiega dwuetapowo. W pierwszym etapie (administracyjnym) organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony przez osobę uprawnioną, w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku zaś spełnienia tych warunków wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Kolejny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienie wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Co przy tym istotne przy ich ustalaniu przez gminę nie odbywa się to w ramach wykonywania władzy publicznej (imperium), ale wyłącznie uprawnień przynależnych właścicielowi – a więc w sferze dominium. Jeśli zatem przyjąć, że zapisy z decyzji odnoszące się do materii związanej z planowanym przeniesieniem w umowie własności budynków znajdujących się na gruncie za zaliczeniem nakładów poniesionych na ich budowę (pkt VI), czy sugerowanego w punkcie VIII zobowiązania się przez użytkownika wieczystego w umowie do przejęcia na siebie wszelkich roszczeń osób trzecich związanych z przedmiotową nieruchomością, stanowią element ujętego w tej decyzji rozstrzygnięcia, to bez wątpienia ta jej część byłaby obarczona wadą nieważności. Wydana byłaby bowiem bez podstaw prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in pricipio k.p.a.). Tak też w zbliżonych stanach faktycznych niekiedy oceniano w orzecznictwie (którego przykłady przywołał Prokurator) fakt umieszczania poza elementami właściwymi dla tej decyzji, dotyczącymi okresu, na które prawo jest przyznawane, podmiotu uprawnionego i wymiaru czynszu symbolicznego, dodatkowych punktów poprzedzanych sformułowaniem "oraz stwierdzam, że". Zauważyć jednak należy, że kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie. Prezentowany jest również pogląd, że stanowiąc część odrębną od rozstrzygnięcia, mają one charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej strony (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok WSA w Warszawie z 23 czerwca 2016 r. I SA/Wa 460/16, Lex nr 2438887). Wskazuje się mianowicie, że za takim ich charakterem przemawia chociażby fakt umieszczenia tych punktów po słowach "oraz stwierdzam", a nie po słowie "orzekam" – poprzedzającym rozstrzygnięcie. Tak też w ocenie Sądu należy traktować tę część decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r., w tym kwestionowane punkty VI i VIII. Przemawia za tym po pierwsze, posłużenie się przed nimi zwrotem "stwierdzam, że"- właściwym dla wypowiedzi o charakterze dekelaratoryjnym, a więc opisującym istniejący stan rzeczy, w odróżnieniu o typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam" - poprzedzającego w tym przypadku punkty I-III. Po wtóre, analiza ujętych w tej części decyzji wszystkich punktów prowadzi do wniosku, że w swej treści zawierają one w istocie elementy charakterystyczne dla wypowiedzi organu o stanie faktycznym, na tle którego wdana została decyzja jak opis zabudowy istniejącej na gruncie (pkt V), czy wskazanie, że nie jest on objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pkt IV ); tudzież zbliżonych treściowo do pouczeń – jak choćby informacje o konsekwencjach wygaśnięcia prawa użytkowania (pkt XIII), czy obowiązkach użytkownika wieczystego (pkt X), a także typowo informacyjnych wskazujących na sposób wykonania decyzji (jak w kwestionowanych punktach VI i VIII). Po trzecie wreszcie, wypowiedzi organu ujęte w kwestionowanych punktach nie znalazły wprost odzwierciedlenia w treści zawartej umowy – co skądinąd przyznaje sam Prokurator, podnosząc w sprzeciwie, że nie ujęto w niej "wszystkich obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych choćby ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które powinny być uzgadniane właśnie w fazie postępowania cywilnego". Powyższe więc potwierdza de facto, że zakwestionowana część decyzji, nie kształtowała wprost sytuacji prawnej stron. Stąd także nie można tej części decyzji przypisach wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in prinicipio k.p.a. Tego rodzaju wadliwość ma miejsce wszak, gdy organ administracji publicznej, nie mając ku temu podstaw w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, kreuje w określonej postaci stosunek administracyjnoprawny, a nie w sytuacji gdy jego wypowiedź ujęta w decyzji ma dla stron charakter niewiążący. Skoro zatem kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w części objętej jej punktami VI i VIII tego rodzaju wadliwości przypisać nie można, to odmowa stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie – o czym orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - odpowiada prawu, co czyni skargę niezasadną. W szczególności chybiony pozostaje zarzut naruszenia przez Kolegium art. 7 ust. 3 dekretu. Organ nadzoru nie wskazywał bowiem na ów przepis jako adekwatną podstawę prawną do formułowania przez Prezydenta [...] wypowiedzi ujętej w ww. punktach decyzji z [...] stycznia 2010 r., ale zwracał uwagę na niewiążący, informacyjny, charakter tej wypowiedzi. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).