I SA/Wa 460/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Tomasz Szmydt (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg F. M., A. M., D. P., P. J., W. M. i S. P. – A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargi. F. M., A. M., D. P., P. J., W. M. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. w zakresie pkt V, VI, VII i VIII ww. decyzji. S. P. – A. również wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W. a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntu, lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ orzekający był zobowiązany uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela można było pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowy (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Obecnie, przedmiotowa nieruchomość hipoteczna ozn. nr [...] znajduje się w obrębie [...] i stanowi działkę ewidencyjną nr [...] i jest własnością Skarbu Państwa. Wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej, złożony przez F. M. wpłynął do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w W. w dniu [...] lutego 1948 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...] Prezydent W. odmówił F. M., M., J. i E. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy. Po rozpatrzeniu odwołania F. M. (którego brak w aktach sprawy) Ministerstwo Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...]. W dniu 25 maja 2005 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek F. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1949 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 1950 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. Nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy ww. decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł F. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29.04.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 167/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku W. z dnia 31 stycznia 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011r. W. wniosła skargę. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę. Rozpatrując wniosek dawnego właściciela hipotecznego z dnia [...] lutego1948r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], Prezydent W. stwierdził, iż "przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W.". W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent W. przyznał prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] , oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], w udziale wynoszącym 597/603 na rzecz: F. M. w udziale wynoszącym 0,2475 części, D. P. w udziale wynoszącym 0,2475 części, W. M. w udziale wynoszącym 0,0962 części, A. M. w udziale wynoszącym 0,0962 części i P. J. w udziale wynoszącym 0,3026 części oraz orzekł o ustaleniu "czynszu symbolicznego" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. gruntu w udziale 597/603 części w wysokości 597 zł płatnego z góry każdego roku na konto Zarządu Mienia Skarbu Państwa. Jednocześnie w punkcie XIII decyzji organ pierwszej instancji postanowił dodatkowo, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w stosunku do pozostałej części nieruchomości hip. [...] - wniosek z dnia [...] lutego 1949 r. - zostanie rozpoznany odrębną decyzją. Od ww. decyzji Prezydenta W. w zakresie pkt V, VI, VII i VIII - odwołanie złożyli F. M., A. M., D. P., P. J., W. M. reprezentowani przez radcę prawnego M. A.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie kwestii cywilnoprawnych, do których organ nie miał podstaw w przepisach prawa materialnego ani też stosownych kompetencji oraz naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy dekretu pozwalają organom administracji w decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste na nałożenie na strony obowiązku obowiązków związanych z przeniesieniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie dekretu, w tym wskazania sposobu wyliczenia ceny oraz terminu jej uiszczenia, jak również uzależnienia terminu zawarcia aktu notarialnego od dodatkowego warunku otrzymania zarządzenia Wojewody [...] wyrażającego zgodę na zbycie z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przedmiotowego gruntu wraz z częścią budynków. Od ww. decyzji odwołanie złożył również S. P. – W. (obecnie A.), wnosząc o jej uchylenie w całości lub też orzeczenie co do istoty ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W jego treści podniesiono zarzut wskazania Z. jako właściwego w zakresie poboru opłat z tytułu użytkowania wieczystego zamiast W. jako podmiotu reprezentującego właściciela gruntu - Skarb Państwa. Odwołujący ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji: błędne wskazanie w pkt VI decyzji, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] ma zostać sprzedany w całości przez Prezydenta W. jako starostę, nie uwzględniając praw S. P. – W. oraz naruszenie w pkt VI decyzji art. 140 kc poprzez zezwolenie na sprzedaż jednego z budynków pomimo, iż w części znajduje się on na nieruchomości sąsiedniej nie będącej własnością S.P. – W. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez pominięcie konieczności zwrotu nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na modernizację istniejących budynków, błędne wskazanie w pkt VI decyzji, że termin do zawarcia umowy notarialnej ma być wyznaczony przez stronę, błędne wskazanie w pkt VII decyzji, że osobą reprezentującą Skarb Państwa będzie Prezydent W. jako starosta z pominięciem Dyrektora Regionalnego Oddziału [...]. Pominięcie w pkt IX decyzji, że znacznym kosztem nakładów na nieruchomości urządzono internat dla żołnierzy garnizonu W.; błędne stwierdzenie w pkt XI, iż decyzja nie narusza praw osób trzecich. Ponadto zdaniem pełnomocnika wnioskodawców przedmiotem przyznania własności czasowej powinna być cała nieruchomość hipoteczna (pkt XIII decyzji). Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], zatwierdzonym Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Rady W. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa[...].) oraz Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]), znajduje się w obszarze oznaczonym na planie symbolem E10 MW/U, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i/lub usługi. Ponadto przedmiotowy teren znajduje się w strefie konserwatorskiej C (ochrony wybranych parametrów układu urbanistycznego, w tym krajobrazu, gabarytów). Organ odwoławczy przyjął, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje orzeczenie zawarte w punkcie II decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r. o ustanowieniu czynszu symbolicznego z tytułu użytkowania wieczystego w udziale 597/603 do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., jako, że pełnomocnik W. w piśmie z dnia 1 września 2015 r. będącym odwołaniem od ww. decyzji podnosi, że poprzez "wskazanie Zarządu Mienia Skarbu Państwa jako właściwego w zakresie poboru opłat z tytułu użytkowania wieczystego zamiast W. jako podmiotu reprezentującego właściciela gruntu – S. w tym zakresie" Prezydent W. przekroczył swe kompetencje. Ustalenie czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nastąpiło na podstawie Zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w sprawie wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. zarządzenia, za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stanowiące własność Skarbu Państwa pobiera się czynsz symboliczny. Ustala się wysokość czynszu symbolicznego na kwotę 1 złoty za 1 metr kwadratowy powierzchni gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste. Powyższa kwota stanowi kwotę netto i każdorazowo jest powiększana o kwotę należną z tytułu podatku od towarów i usług wg stawki obowiązującej w terminie płatności (ust. 2). Roczny czynsz symboliczny ustala się mnożąc powierzchnię gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste wyrażoną w metrach kwadratowych przez kwotę o której mowa w punkcie powyższym (ust. 3). Zgodnie z zasadą, zawartą w art. 11 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do art. 4 ust. 9b1 ugn, ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, prowadzoną w formie jednostki budżetowej, a powołanej do zarządu mieniem Skarbu Państwa na terenie W. jest Z. Zgodnie z § 3 pkt 5 Statutu Zarządu Mienia Skarbu Państwa (uchwała Rady W.) Zarząd przygotowuje czynności związane z gospodarowaniem zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, w tym także zasobem lokalowym, w szczególności w zakresie naliczania należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz windykacji tych należności. Organ wskazał, że z całą pewnością można stwierdzić, że naliczanie i pobór opłat w postaci czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w., pozostającej własnością Skarbu Państwa leży w gestii Z., który, zgodnie z § 8 ust. 1 statutu użytkuje i zarządza mieniem W. niezbędnym do wykonywania jego zadań, a zgodnie z § 8 ust. 2 nadzór nad jego działalnością sprawują organy m.st. Warszawy w zakresie swych kompetencji. Skoro tryb i zakres funkcjonowania A. regulują przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego, z których żaden nie stanowi odrębnej regulacji, o której mowa w art. 11 ust.1 ugn, która wyłączałaby uprawnienie Prezydenta W., a ściślej Z. do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w zakresie pobierania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w postaci czynszu symbolicznego, należy uznać, że prawidłowo w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji ustalił, że to Zarząd Mienia Skarbu Państwa uprawniony i zobowiązany jest do dokonywania opisanych czynności przez okres ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do odwołań w zakresie punktów, V, VI, VII, VIII i IX organ uznał, że są one pochodnymi od głównego rozstrzygnięcia (pkt I i II) i nie są związane z podstawą prawną rozstrzygnięcia. Co do zasady przyznał rację odwołującym, że Prezydent W. przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego nie może ustalać żadnych dodatkowych warunków. W ocenie Wojewody [...] stwierdzenia zawarte w decyzji pkt III - XII tj. warunki po których spełnieniu, będzie mogła zostać zawarta umowa w formie aktu notarialnego (mające charakter wyłącznie informacyjny) mogą znajdować się w uzasadnieniu decyzji, nie powinny znajdować się jednak one w rozstrzygnięciu decyzji. Powyższe uchybienie nie jest jednak wadą powodującą nieważność przedmiotowej decyzji. Organ ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu odwołał się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent W. w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości. Ocenie w tym postępowaniu podlegają następujące kwestie: 1) czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został wniesiony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; 2) czy wniosek złożyły osoby uprawnione - jeżeli chodzi o osoby fizyczne, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące; 3) czy korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną, dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego), da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 4) czy stan geodezyjno- prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji wydawanej w trybie art. 7 dekretu winno zawierać orzeczenie o przyznaniu konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie ustalające czynsz symboliczny. Organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenia - pkt III - pkt XI - mają jedynie charakter informacyjny, ze względu na fakt, że w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej wnioskodawców (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2863/14). Organ odwoławczy z uwagi na brak stwierdzonych i nieusuwalnych naruszeń prawa poprzez wydanie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015r. oraz prawidłowe i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, utrzymał ww. decyzję w mocy. Odnosząc się do punktu XIII wskazał, iż pomimo, że przepis art. 7 dekretu będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji przewiduje rozstrzygnięcie co do całości nieruchomości dekretowej, to podział przedmiotu wniosku, nie wpłynął w niniejszej sprawie na konieczność uchylenia decyzji, co do pozostałej części. F. M., A. M., D. P., P. J., W. M. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzje Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. w zakresie pkt. V, VI, VII i VIII ww. decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucali: 1) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że: - rozstrzygnięcie decyzji może zawierać postanowienia, które nie stanowią o udzielonym stronie uprawnieniu albo nałożonym na nią obowiązku, lecz pełnią funkcję informacyjną, - rozstrzygnięcie decyzji winno być wykładane w połączeniu z jej uzasadnieniem, co pozwoli uznać, że nie kształtuje ono sytuacji prawnej skarżących jako adresatów decyzji; 2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji i utrzymanie w mocy decyzji w jej wadliwej części. Skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosili o uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. nr [...], w zaskarżonej części oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tej części. Skarżący podkreślali, że zgodnie z formalnoprawnym wzorcem decyzji administracyjnej określonym w art. 107 § 1 k.p.a. najistotniejszym elementem każdej decyzji - obok oznaczenia organu, stron postępowania i podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji - jest jej rozstrzygnięcie. To właśnie rozstrzygnięcie stanowi komunikat, w oparciu, o który strona dowiaduje się o przyznanych jej uprawnieniach lub nałożonych na nią obowiązkach. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 października 2009 r, sygn. akt II SA/OL 741/09 "Z omawianego przepisu wynika, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji administracyjnej, jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego." Takie zdefiniowanie rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem jego kluczowego charakteru w każdej decyzji, wymusza, aby zostało ono sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Skarżący wskazują, że konkluzja Wojewody [...] o niemożności ustalania dodatkowych warunków w decyzji dekretowej uprawnia do stwierdzenia, że Wojewoda [...], pomimo uznania wadliwości zamieszczenia w rozstrzygnięciu decyzji dodatkowych postanowień, nie skorygował stwierdzonego błędu organu I instancji i utrzymał w mocy decyzję w jej wadliwej części, czym naruszył art. 138 § pkt 1 k.p.a. Usunięcie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, jest obowiązkiem organu II instancji, od którego ten ostatni organ nie może się uchylić, także z racji tego, iż naruszenia te nie prowadzą - jego zdaniem - do nieważności decyzji. Podkreślić bowiem należy, iż organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję wadliwą wydaje również decyzję naruszającą prawo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85 ). S. P. – A. również wniósł skargę na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucał: I. Naruszenie przepisów art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepełne rozpoznanie sprawy i pominięcie niżej wymienionych istotnych zarzutów S. P. reprezentowanego przez A.; II. Naruszenie przepisu art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji nie o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a o Statut Z. wprowadzonego w życie uchwałą Rady Miasta[...]. Pomimo tego, że uchwała Rady samorządu terytorialnego regulująca tryb działania biura organu tego samorządu nie ma przymiotu prawa powszechnie obowiązującego, a jedynie reguluje stosunki wewnętrzne, nie jest zatem prawem powszechnie obowiązującym. Nie powinno także ulegać najmniejszej wątpliwości, że z treści art. 2 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. wynika, że decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko i wyłącznie na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. III. Naruszenie przepisów art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisem art. 6 ust.1 pkt. 2, ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt. 2 i art. 17 ust. 1 i ust.4 ustawy i z dnia 10 lipca 2015 roku o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U 2015 poz. 1322 ze zmianami) poprzez pominięcie. Mianowicie Wojewoda [...] stwierdził, ze nie istnieją przepisy, o których mowa w art. 11 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączające ogólną kompetencję starosty zarządzającego mieniem Skarbu Państwa będącego w jego zasobie od dysponowania tym mieniem, a w tym do obciążania prawem wieczystego użytkowania i sprzedaży. W rzeczy samej jednak Wojewoda [...] pominął wskazane wyżej przepisy ustawy o A., a także fakt, że mienie Skarbu Państwa powierzone A. nie znajduje się w zasobie jakiegokolwiek starosty. Skarżący wskazywał, że Wojewoda [...] nie rozpatrzył niżej wymienionych zarzutów S. 1) w pkt VI decyzji: błędne stwierdzenie, że budynek posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] ma zostać sprzedany w całości przez Prezydenta W. jako starostę, nie uwzględniając praw S. P – A.. 2) w pkt VI decyzji: naruszenie przepisu art. 140 kc i nast. poprzez zezwolenie na sprzedaż jednego z budynków pomimo, iż w części znajduję się on na nieruchomości sąsiedniej nie będącej własnością S.; 3) w pkt VI decyzji: naruszenie przepisu art. 140 kc i nast. poprzez sprzedaż jednego z budynków znajdującego się na działce nr [...] w całości pomimo, iż tylko część tej działki ma być obciążona prawem własności czasowej, a część pozostaje nie obciążona i pozostaje we władaniu S., co powinno oznaczać na zasadzie superficies solo cedit pozostanie S. we współwłasności częściowej budynku w całości znajdującego się na działce nr [...], w tym w części pozostającej w wyłącznym władaniu S.; 4) w pkt VI decyzji: naruszenie przepisu art. 140 kc i nast. oraz dyscypliny finansów publicznych poprzez pominięcie konieczności zwrotu nakładów poniesionych przez Skarb Państwa na modernizacje istniejących budynków; 5) w pkt VII decyzji: błędnie wskazanie, że termin do zawarcia umowy notarialnej ma być wyznaczony przez stronę. Prezydent W. nie określił, co rozumie w tym miejscu przez słowo "stronę". Tym samym należy domniemywać, że pod tym pojęciem określa spadkobierców byłych właścicieli. Oznacza to, że spadkobiercy dopóty dopóki nie wystąpią do Prezydenta W. z wnioskiem o zawarcie umowy nabycia własności budynków mogą je bezumownie użytkować nie ponosząc z tego tytułu żadnych konsekwencji; 6) w pkt VII decyzji: błędnie wskazanie, że osobą reprezentującą S. będzie Prezydenta W. jako starosta, w którego zasobie przedmiotowa nieruchomość się nie znajduję, z pominięciem Dyrektora Regionalnego [...], w którego zasobie znajduję się ww. nieruchomość; 7) w pkt VII decyzji: błędnie wskazanie, iż zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości ma wydać Wojewoda [...] pomimo iż nieruchomość nie znajduję się w zasobie starosty - Prezydenta W., w miejsce Prezesa [...] mającego w niniejszej sprawie uprawnienia; 8) w pkt IX decyzji: pominięcie faktu, iż znacznym kosztem nakładów na nieruchomości urządzono internat dla żołnierzy garnizonu [...] i zgodnie z tym punktem decyzji, umożliwienie przyszłym właścicielom zmianę funkcji tego obiektu, co narażać będzie interes publiczny, a być może bezpieczeństwo państwa; 9) w pkt XI decyzji: błędne stwierdzenie, iż decyzja nie narusza praw osób trzecich, skoro w sposób oczywisty narusza interes publiczny (likwidacja internatu wojskowego) oraz interes S., co więcej gdyby natomiast wywieść z tego zapisu, że osoby trzecie tj. Skarb Państwa w wyniku naruszenia jego interesu ma roszczenie odszkodowawcze to decyzja powinna określać w stosunku do kogo ma to roszczenie. Nie ulega, bowiem najmniejszej wątpliwości, że S. nie może zgłosić takiego roszczenie odszkodowawczego do S. reprezentowanego przez starostę-Prezydenta W. jako do urzędu. W takiej sytuacji należałoby by uznać że zaskarżona decyzja narusza bezpieczeństwo finansów publicznych z konsekwencjami z zakresu prawa karnego z tego wynikającymi; 10) w pkt XIII decyzji: nie powinno ulegać wątpliwości, że przedmiotem przyznania własności czasowej powinna być była własność hipoteczna, co oznacza, że decyzja o przyznaniu prawa własności czasowej zgodnie z art. 86 ust. 1b ugn powinna zatwierdzać podział działki nr [...] oraz podział sąsiedniej nieruchomości, aby było możliwe w jednej decyzji przyznanie prawa własności czasowej do całej byłej nieruchomości hipotecznej [...]. W związku z powyższym S. P. – A. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że obie skargi podlegały oddaleniu. Odnosząc się do skargi F. M., A. M., D. P., P. J., W. M. należy wskazać, że stwierdzenia Prezydenta W., zawarte w treści decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., oznaczone jako pkt: V, VI, VII i VIII nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1946r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu trzeba odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent W. w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Ocenie w tym postępowaniu podlegają następujące kwestie: 1) czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został wniesiony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę; 2) czy wniosek złożyły osoby uprawnione – jeżeli chodzi o osoby fizyczne, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące; 3) czy korzystanie z gruntu przez osobę fizyczną, dotychczasowego właściciela (jego następcę prawnego), da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; 4) czy stan geodezyjno-prawny gruntu stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu wniosku dekretowego. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji wydawanej w trybie art. 7 dekretu winno zawierać orzeczenie o przyznaniu konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie ustalające czynsz symboliczny. Należy wskazać, że kwestionowane w skardze punkty decyzji organu I instancji dotyczyły: Punkt V: Grunt opisany w punkcie I decyzji zabudowany jest dwoma budynkami, wybudowanymi po 1945 roku. Budynki te nie spełniają warunków art. 5 cyt. Dekretu. Zgodnie z pismem W. z dnia [...].02.2015r. rok budowy to 1949-1950 r. Punkt VI: Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpi z równoczesną sprzedażą budynków w udziale określonym w punkcie 1. Warunki sprzedaży budynków, w tym wysokość ceny należnej Skarbowi Państwa, zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość udziałów w budynkach określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Skarbu Państwa, po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. Cena budynków podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku. Punkt VII: Termin zawarcia umowy notarialnej zostanie wyznaczony na wniosek strony, po otrzymaniu zarządzenia Wojewody [...] wyrażającego zgodę na zbycie z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przez Prezydenta W., przedmiotowego gruntu wraz z częścią budynków. Punkt VIII: Nie stawienie się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie mogło stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. W ocenie Sądu informacje dotyczące daty posadowienia budynków na gruncie, warunków przyszłego przeniesienia w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste własności budynku posadowionego na gruncie i rozliczenia nakładów na budowę budynku, termin zawarcia umowy notarialnej, skutki nie stawienia się nabywcy, nie są elementem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Kwestionowane przez odwołujących się stwierdzenia Prezydenta W. zapisane w pkt:. V, VI, VII i VIII pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji mają charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej skarżących. Wskazane wyżej stwierdzenia nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., nie wiążą organu na mocy przepisu art. 110 k.p.a. W tym zakresie decyzja Prezydenta W. nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a.). Kwestionowanych stwierdzeń nie dotyczy tzw. powaga rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Odnosząc się do zarzutów skargi S. P. – A. (poprzednio W.) wskazać należy, że obecnie wykonywanie prawa własności w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa zostało powierzone A. na podstawie przepisów art. 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 614, ze zm.). Należy przy tym odróżnić ustawowe kompetencje Prezydenta W. jako organu, działającego w ramach imperium, od Skarbu Państwa wykonującego swoje prawa w sferze dominium, reprezentowanego zgodnie z ustawą przez właściwą A. Na ten swoisty dualizm zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny podejmując rozważania, czy organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a powierzonych W. jest starosta w pierwszej instancji a organem wyższego stopnia jest wojewoda, czy też organy W. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2015r. I OSK 501/15 wskazał, że: Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje, jako zasadę właściwość starosty, jako reprezentanta Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, chyba że odrębne ustawy określają inny organ w tych sprawach (art. 11 ust. 1). Kolejno, ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) w art. 3 ust. 1 pkt 1 określa organ właściwy do wydania decyzji w sprawach w tej ustawie określonych. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu: "Decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydaje: 1) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne". Organem wyższego stopnia, w sprawach o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest wojewoda (art. 3 ust. 1a ustawy). Wskazane przepisy w sposób jednoznaczny określają organ właściwy do wydania decyzji w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, dotyczących także nieruchomości w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują państwowe osoby prawne. Nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa, której wykonywanie mocą ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych powierzone zostało W., będącej państwową osobą prawną (art. 8 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych). Ponadto, ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych przewiduje w art. 16 ust. 1 pkt 1, jako zadania własne A. m.in. gospodarowanie powierzonym mieniem Skarbu Państwa, w trybie określonym w art. 17 ustawy. Przepis ten wymienia przykładowo sposoby gospodarowania, ale w tym katalogu ustawodawca nie zamieścił regulacji dotyczących przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie zachodzi zatem kolizja między regulacjami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych a zapisami ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem organy W. nie mogą orzekać w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określają organy właściwe w tych sprawach (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1361/13 i z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 257/14 pub. www.nsa.gov.pl.). Stanowisko wyrażone w tych wyrokach podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie. Przedstawiona wykładnia przepisów jest adekwatna do konstrukcji prawnej A., z uwagi na identyczne regulacje w omawianym zakresie. Kolejne zarzuty S. P. – A. dotyczą pkt VI, VII, IX, XI i XIII decyzji organu I instancji. Należy w tym miejscu powtórzyć, że rozstrzygnięcie pozytywnej dla wnioskodawców decyzji wydawanej w trybie art. 7 dekretu winno zawierać orzeczenie o przyznaniu konkretnym osobom prawa użytkowania wieczystego do konkretnej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie ustalające czynsz symboliczny. Natomiast, punkt VI zawarty w decyzji z dnia 28 lipca 2015r. stanowi, że: Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpi z równoczesną sprzedażą budynków w udziale określonym w punkcie 1. Warunki sprzedaży budynków, w tym wysokość ceny należnej Skarbowi Państwa, zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość udziałów w budynkach określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie Skarbu Państwa, po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji. Cena budynków podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku. Punkt VII stwierdza, że: Termin zawarcia umowy notarialnej zostanie wyznaczony na wniosek strony, po otrzymaniu zarządzenia Wojewody [...] wyrażającego zgodę na zbycie z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przez Prezydenta W., przedmiotowego gruntu wraz z częścią budynków. Punkt IX: Użytkownik wieczysty obowiązany jest korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Punkt XI: Niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jej wydania. Punkt XIII: Odnośnie pozostałej części nieruchomości hip. [...], wniosek z dnia [...] lutego 1949 r. zostanie rozpatrzony odrębną decyzją. W ocenie Sądu zagadnienia dotyczące, przyszłego przeniesienia w umowie o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste własności budynku posadowionego na gruncie, ustalenia zasad wyceny, wyznaczenie terminu zawarcia umowy notarialnej, skutki niestawienia się nabywcy bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej, obowiązek korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, informacja, że przedmiotowa decyzja nie narusza praw osób trzecich, czy informacja, że odnośnie wniosku dotyczącego pozostałej części nieruchomości wydana zostanie odrębna decyzja, nie są elementem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydawanej w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu (rozstrzygnięcie zawiera pkt I i II decyzji z dnia [...] lipca 2015r.). Kwestionowane przez A. stwierdzenia Prezydenta W. zapisane w pkt:. VI, VII, IX, XI i XIII zawarte pomiędzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem decyzji mają charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej skarżącego. Wskazane wyżej stwierdzenia nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w przepisie art. 107 § 1 k.p.a., nie wiążą organu na mocy przepisu art. 110 k.p.a. W tym zakresie decyzja Prezydenta W. nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a.). Kwestionowanych stwierdzeń nie dotyczy tzw. powaga rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Zdaniem Sądu, powyższe zapisy, są częścią odrębną od postanowień zawartych w pkt I i II decyzji. Świadczyć o tym chociażby ich zamieszczenie po słowach "oraz stwierdzam, że" a nie po słowie "orzekam". Tym samym punkt od III do XIII stanowią w istocie część uzasadnienia, podjętego przez organ rozstrzygnięcia i pouczenia o sytuacji prawnej. Odnosząc się kolejno do zarzutów procesowych obu skarg, tj. naruszenia: art.6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., 107 § 1 k.p.a. należało wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 podkreślił, że: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podzielają oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.