I SA/Wa 2820/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania R. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2020 r., nr [...] odmawiającej w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] marca 2023 r. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem A. S., uchyliło w całości decyzję Prezydenta i przyznało R. K. świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł miesięcznie do [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] lipca 2020 r. R. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad mężem – A. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie ZUS z [...] lutego 2018 r.). Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone, m.in. prawo do emerytury. Z akt sprawy wynika natomiast, że R. K. od [...] listopada 2015 r. otrzymuje emeryturę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę z odwołania wnioskodawczyni, decyzją z [...] września 2020 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z którego wynika, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją [...] października 2020 r. odmówił R. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od[...] lipca 2020 r. do [...] marca 2023 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nie można żądać od strony złożenia wniosku o wstrzymanie wypłaty emerytury, gdyż skutkowałoby to pozbawieniem strony jedynego źródła dochodu. W ocenie organu, w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent wyjaśnił, że ustawa nie przewiduje dokonywania przez wnioskodawców wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalno-rentowym. Ustawodawca nie dokonał bowiem zmiany w brzmieniu art. 17 ust. 1b ustawy, mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła R. K. zaskarżając ją w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę przytoczyło treść art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 111). Wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 4) ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo, m.in. do emerytury. Kolegium podało, że R. K. opiekuje się mężem A. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie ZUS z [...] lutego 2018 r.) oraz, że na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2015 r. otrzymała od [...] listopada 2015 r. emeryturę. Wysokość emerytury skarżącej od [...] marca 2020 r., wynosi [...] zł miesięcznie, a zatem jest niższa niż kwota świadczenia pielęgnacyjnego, która w 2020 r. wynosiła [...] zł miesięcznie. W ocenie organu odwoławczego Prezydent [...] odmawiając przyznania świadczenia kierował się jedynie literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 ustawy, co Kolegium uznało za błędne. Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym rekompensować utracony dochód w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium powołało orzecznictwo Naczelnego Sąd Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego dotyczące równości wobec prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, w którym Sąd uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury. Zdaniem Kolegium skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, ale strona powinna dokonać wyboru świadczenia. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie zalicza męża skarżącej do osób niepełnosprawnych do [...] marca 2023 r., a zatem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy ustalić do [...] marca 2023 r. Kolegium przyznało R. K. świadczenie pielęgnacyjne do [...] marca 2023 r., tj. do dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, pod warunkiem zawieszenia przez skarżącą prawa do emerytury. Zaznaczyło, że to od samej skarżącej zależeć będzie termin od jakiego przysługiwać jej będzie wnioskowane świadczenie. Wskazało, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła R. K.. Skarżąca zarzuciła: niezgodność art. 17 ust 5 lit c ustawy z normami prawnymi i zasadami ustalonymi w Konstytucji RP, w szczególności niezgodność z art. 32, art. 69, art. 71, art. 8 i art. 2 Konstytucji, niezgodność przepisów ustawy z art. 28 ust 1 i ust 2 lit c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych. Zarzuty rozwinęła w treści skargi, podnosząc m.in., że uwarunkowanie udzielenia pomocy od zawieszenia emerytury jest niesprawiedliwe. Zaznaczyła, że emerytura jest nabywana automatycznie po osiągnięciu wieku emerytalnego, ma na celu zapewnienie środków do życia po osiągnięciu wieku emerytalnego. W ocenie skarżącej oczekiwanie, aby zawiesiła prawo do emerytury wynika z faktu, że organy państwowe nie chcą podjąć działań mających na celu rozwiązania sytuacji zgodnie z Konstytucją. Skarżąca podniosła, że wydana przez organ decyzja jest krzywdząca dla niej i jej męża pod względem prawnym, finansowym, zdrowotnym i moralnym. Zaznaczyła, że nie zgadza się na uwarunkowanie otrzymania wnioskowanego świadczenia od zawieszenie prawa do emerytury. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 23 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym skarżąca i organ zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 134 § 2 ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd może więc uwzględnić skargę, gdy dopatrzy się naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 ppsa. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia organu, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 kpa. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do emerytury. Dokonując wykładni tego przepisu nie można poprzestać na jego literalnym brzmieniu (wykładni językowej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe świadczenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Jak wskazało Kolegium emerytura skarżącej na datę wydania decyzji wynosiła [...] zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia [...] zł. Trafnie wskazało Kolegium powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w sytuacji pobierania niższej od świadczenia pielęgnacyjnego emerytury, osoba uprawniona powinna mieć możliwość wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego. Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz. U. 2020 poz. 53 - dalej u.e.r.f.u.s.). Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Wobec tego niezasadne są zarzuty skargi oraz stanowisko skarżącej odnośnie prawa do pobierania obydwu świadczeń jednoczenie. Jednakże pomimo prawidłowego stanowiska Kolegium zawartego w uzasadnieniu, a odnoszącego się do prawa wyboru pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym, wskazać należy, że decyzja rażąco narusza prawo. Otóż Kolegium przyznało skarżącej prawo do świadczenia bez określenia daty początkowej od jakiej przysługuje to świadczenie oraz pod warunkiem zawieszenia prawa do emerytury. Rażąco wadliwie uznało także, że to od skarżącej zależeć będzie termin od jakiego przysługiwać będzie wnioskowane świadczenie. Wskazanie warunku uzależniającego przyznanie świadczenia od zdarzenia przyszłego i niepewnego jest możliwe, gdy ustawa tak stanowi. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zarówno w art. 17, jak i innych przepisach nie przewiduje wydawania decyzji warunkowych. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Wyżej wskazany przepis obliguje więc organ do określenia początkowej daty przyznania świadczenia mając na uwadze miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (tj. decyzja o zawieszeniu emerytury). Z kolei art. 24 ust. 4 zd. 2 ustawy określa datę końcową, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wydano na czas określony (jak w przypadku męża skarżącej). Przepisy te należy czytać łącznie, co oznacza, m.in. konieczność skonkretyzowania daty początkowej przyznającej świadczenie i daty końcowej. Z powyższych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z rżącym naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4) i ust. 5 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.