II SA/Po 8/21

Dnia 2 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prokuratora z dnia [...] listopada 2020 r. nr PO V IP [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. (wpływ do organu [...] września 2020 r.) D. C. (dalej jako strona lub skarżący) zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w S. (dalej jako Prokurator Rejonowy lub organ I instancji) o udostępnienie i przesłanie mu informacji publicznej tj. wskazanie sygnatur spraw postępowań prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w S., które były prowadzone przeciwko funkcjonariuszom Służby Więziennej lub pracownikom cywilnym Zakładu Karnego we W. w 2001 r. Pismem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prokurator Rejonowy wezwał skarżącego o wskazanie w terminie 7 dni szczególnej istotności uzyskania przez niego żądanej informacji dla interesu publicznego. Wskazał, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, co wymaga wykonania znacznej dodatkowej pracy przez pracownika sekretariatu Prokuratury przy przeanalizowaniu prowadzonych w tamtym okresie w formie papierowej repertorium spraw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1429 tj., zwanej dalej: u.d.i.p.) przetworzoną informację publiczną udostępnia się gdy zachodzi szczególna istotność z punktu widzenia interesu publicznego. Skarżący powyższe pismo odebrał [...] września 2020 r. W odpowiedzi z dnia [...] września 2020 r. (wpływ do organu [...] października 2020 r.) wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją prostą, dla uzyskania której nie jest konieczne wykazywanie jakiegokolwiek interesu. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Prokurator Rejonowy w S., działając na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 16 ust 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.) odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w 2001 r. w Prokuraturze sprawy rejestrowane były w repertoriach papierowych. Dane te nie zostały zdygitalizowane. Udzielenie żądanej przez skarżącego informacji wymagałoby najpierw przenalizowania zapisów całego repertorium spraw prowadzonych w 2000 roku. Następnie dalszego weryfikowania wytypowanych spraw poprzez zapoznanie się z ich aktami. W repertorium nie odnotowywano bowiem opisów czynów, lecz jedynie samą ich kwalifikację prawną. Co prawda wskazywano też dane zawiadamiającego i pokrzywdzonego oraz podejrzanego. Nie zawsze jednak pokrzywdzonym intersującym D. C. czynem, czy zawiadamiającym o nim musiała być osoba ówcześnie osadzona w Zakładzie Karnym we W.. W przypadku podejrzanych natomiast nie odnotowano pełnionych przez nich funkcji czy zajmowanego stanowiska. W sytuacji więc spraw w przedmiocie czynów o kwalifikacjach prawnych możliwych dla postępowań karnych prowadzonych wobec funkcjonariuszy czy też innych pracowników Zakładu Karnego we W. zachodziłaby konieczność sprawdzania w kolejnych wykazach czy akta podlegały już brakowaniu czy też nadal przechowywane są w archiwum Prokuratury, czy też ewentualnie podmiotów zewnętrznych. Następnie wymagałoby to odszukania ich czy pozyskania z archiwum zewnętrznych i zapoznania się z nimi. W ocenie organu nie może być więc wątpliwości, że skarżący zażądał udzielenia mu informacji publicznej przetworzonej. Stosownie do treści art 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej przysługuje w takim zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec powyższego zwrócono się do skarżącego o wykazanie takiego interesu. D. C. w odpowiedzi na w/w wezwanie stwierdził jedynie, iż w jego ocenie żądana przez niego informacja ma charakter prosty. Stanowisko to jednak jest błędne. Z uwagi więc na niewykazanie, że żądana informacja jest istotna dla interesu publicznego organ odmówił skarżącemu jej udostępnienia. Decyzja ta została doręczona w dniu [...] października 2020 r. W dniu [...] października 2020 r. skarżący złożył od niej odwołanie, stwierdzając, że decyzja Prokuratury Rejonowej w S. jest niezgodna z prawem. Wniósł o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w P. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, żądana przez skarżącego informacja publiczna należy do kategorii informacji przetworzonej. Żądane przez niego dane nie są bowiem gromadzone w formie elektronicznej, umożliwiającej ich wygenerowanie, lecz w formie papierowej. Informacje te znajdują się aktach spraw, a ich uzyskanie wymaga zapoznania się z nimi po uprzednim pozyskaniu z archiwum oraz sporządzenia zbiorczego zestawienia zawierającego dane, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Do ich sporządzenia konieczne będzie wydelegowanie pracownika sekretariatu, który w tym czasie nie będzie mógł wykonywać swoich zwykłych obowiązków służbowych. Przygotowanie takich informacji będzie to również wymagało dużego nakładu pracy i czasu. Powyższe wskazuje, że żądana przez D. C. informacja publiczna spełnia kryteria informacji przetworzonej. Pojęcie przesłanek przemawiających za uznaniem, że udzielenie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zostało określone czy zdefiniowane, nie posiada zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, a istnienie wspomnianych wyżej przesłanek, każdorazowo podlega ocenie zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wskazane przez wnioskodawcę okoliczności nie spełniają przesłanki określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. D. C. nie wykazał bowiem, aby uzyskanie informacji publicznej przetworzonej było niezbędne nie tyle dla "interesu publicznego", ile dla jego kwalifikowanej formy, a mianowicie "szczególnie istotnego interesu publicznego". Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób uzyskane przez niego informacje mogłyby mieć znaczenie dla ogółu obywateli czy funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Wobec tego organ uznał, że zasadnie Prokurator Rejonowy odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej. W skardze do WSA D. C. podał, że zaskarża decyzję Prokuratora Okręgowego w całości i wnosi o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy realizacja sformułowanego przez skarżącego żądania udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] września 2020 r., ma postać informacji publicznej prostej, czy informacji publicznej przetworzonej. W sytuacji uznania, tak jak uczyniły to organy za informację przetworzoną, należało rozważyć czy zasadnie odmówiono jej udostępnienia skarżącemu z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności z punktu widzenia interesu publicznego. Nie jest okolicznością sporną, że zakres przedmiotowy żądania skarżącego mieści się w kategorii informacji publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, w tekście jako "u.d.i.p."). Prokurator Rejonowy w S. jest przy tym organem władzy publicznej obowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja niejako stworzona z już istniejących. Powstaje bowiem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019 r., I OSK 1920/18 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór ten jest przygotowywany specjalnie dla wnioskodawcy, w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Stąd też wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1261/15 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej, wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12- dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje publiczne opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Organ wskazał przy tym, że żądane przez skarżącego informacje znajdują się w papierowych aktach, co wymagałoby od pracownika organu podjęcia szeregu czynności, w tym pozyskania akt z archiwum, analizy danych i stworzenia zbioru sygnatur spraw, o które wnosił skarżący. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia 9 września 2020 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Zgodne ze stanowiskiem sądów administracyjnych; "Warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r. sygn. II SA/Gd 432/16), zaś "Interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych" (WSA w Warszawie z dnia 11 styczna 2017 r. sygn. II SA/Wa 1677/16). Podobnie też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1068/15: "Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku". Skarżący nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. W piśmie z dnia [...] września 2020 r. podał jedynie, że w jego ocenie wnioskowana informacja jest informacją prostą. Jak już wyżej wskazano, wniosek skarżącego prawidłowo został zakwalifikowany przez organy jako dotyczący uzyskania informacji przetworzonej. Organ więc zasadnie, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Rozstrzygnięcie to prawidłowo Prokurator Okręgowy w P. utrzymał w mocy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 grudnia 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.