I OSK 1/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1974/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 czerwca 2020 r., nr DO-II.7610.73.2020.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1974/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z 26 czerwca 2020 r., nr DO-II.7610.73.2020.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddalił skargę. Zaskarżoną decyzją z 26 czerwca 2020 r., nr DO-II.7610.73.2020.KC Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od decyzji Wojewody Śląskiego z 19 marca 2020 r., nr NW/IV/77200/89/7/07, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.), decyzją z 19 marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działki: nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², objętego księgą wieczystą nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie podnosząc, że organ I instancji błędnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Ponadto, organ I instancji nie odniósł się do pozostałych przesłanek stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego wskazanych w art. 34 ustawy z 8 września 2000r. Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie nie może naruszać praw osób trzecich. Minister zaznaczył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż podstawową przesłanką wynikającą z art. 34 ustawy komercjalizacyjnej jest to, że nieruchomość, która 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu PKP, stanowiła własność Skarbu Państwa. Tylko bowiem pod tym warunkiem mogła, z mocy prawa, stać się z dniem wejścia w życie ustawy przedmiotem prawa użytkowania wieczystego PKP. Organ podkreślił, że aby PKP mogły uzyskać prawo wieczystego użytkowania, grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa. W tej sprawie Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z 13 marca 2013 r., nr NW/XV/77230/389/11 stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 17a ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w [...], oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m². Decyzja stała się ostateczna 2 kwietnia 2013 r. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prawo własności przedmiotowych działek wpisane jest na rzecz Gminy [...], na podstawie decyzji z 13 marca 2013 r. Z powyższych przyczyn Minister stwierdził, że zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Tym samym w stosunku do spornej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej. Minister zaznaczył, że kwestia ewentualnego pozostawania przedmiotowego gruntu w posiadaniu PKP S.A. według stanu na 5 grudnia 1990 r. pozostaje bez znaczenia, skoro działki nr [...] i nr [...], nie stanowiły własności Skarbu Państwa zarówno na 5 grudnia 1990 r., jak i na 27 października 2000 r. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z 26 czerwca 2020 r. złożyły Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", którego treść organ przytoczył. Z art. 34 ust. 1 ustawy wynikają trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby PKP mogły zostać uwłaszczone: - grunt, który ma być przedmiotem uwłaszczenia stanowi własność Skarbu Państwa, - grunt ten 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu PKP, - do przedmiotowego gruntu PKP nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Treść art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP stanowi, że uwłaszczeniu z mocy prawa podlegają grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co oznacza, że oprócz posiadania przez PKP, także 5 grudnia 1990 r. grunt musiał być własnością Skarbu Państwa. Za niedopuszczalne Sąd I instancji uznał usankcjonowanie z mocą wsteczną posiadania PKP poprzez uwłaszczenie w dniu wejścia w życie ustawy, na gruntach innych niż będących własnością Skarbu Państwa, zwłaszcza, że uwłaszczenie odbywa się nieodpłatnie (ust. 2 i ust. 3) oraz nie może naruszać praw osób trzecich (ust. 4). W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 34 powołanej ustawy, bowiem nieruchomość w dacie istotnej dla uwłaszczenia, tj. 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Wojewoda Śląski ostateczną decyzją z 13 marca 2013 r. stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza ona stan jaki, z dniem 27 maja 1990 r., zaistniał z mocy samego prawa. Natomiast określone w art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. przesłanki uwłaszczenia dotyczyły gruntów, które 5 grudnia 1990 r. były własnością Skarbu Państwa. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Gmina [...] została ujawniona w dziale II księgi wieczystej na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Śląskiego z 13 marca 2013 r. W ocenie Sądu I instancji z przyczyn wyżej podanych prawidłowo organy uznały, mając na uwadze treść art. 34 ustawy, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku PKP S.A. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowych działek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w Katowicach Zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca Spółka zarzuciła Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: a) art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948; dalej jako u.PKP) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art, 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona, z daleko posuniętej ostrożności procesowej wskazano nadto na naruszenie: 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 376 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP SA spełniają przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. z 2021, poz. 146). Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Jak natomiast wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego gruntu w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciel nieruchomości wpisana została Gmina [...], na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 13 marca 2013 r. Podstawą prawną decyzji, mocą której stwierdzono nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, były przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Gminy [...], nie stanowiła zaś własności Skarbu Państwa. A skoro tak, to zasadne było wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej działki. Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Śląskiego z dnia 13 marca 2013 r. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i tym samym jest wiążąca tak dla organów wydających w sprawie decyzje, jak też sądu administracyjnego kontrolującego ich zgodność z prawem. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., jak również art. 151 p.p.s.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem i nie zgłaszając tych dowodów w toku postępowania przed organem administracji. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, nie mają oparcia w aktach sprawy. Co się zaś tyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1-2 K.p.a. i art. 37a ust. 1-2, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", to również nie mógł być uwzględniony. Przede wszystkim sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Również nieskutecznie postawiono zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Żądanie wniosku PKP SA z dnia 27 lutego 2007 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego wnioskująca spółka oparła o treść art.34 ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" i na tej też podstawie procedował Wojewoda Śląski. Nie miał natomiast podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art.37 a ust.1 i 2 powołanej ustawy, czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia. Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.