I SA/Rz 672/20

Dnia 18 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Panek po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" S.A. w Ł. na informację Starosty [...][ z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników - postanawia - odrzucić skargę. Przedmiotem skargi "A"S.A. jest informacja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15 zzb ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa o COVID). Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 sierpnia 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielnie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Starosta [...] poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wskazał, że spółka skorzystała już przez okres 3 miesięcy ze wsparcia w ramach tarczy antykryzysowej na podstawie art. 15g ustawy o COVID. Z tego powodu skarżąca nie może uzyskać kolejnego dofinansowania, tym razem na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID na kolejne 3 miesiące na tych samych pracowników. Swoje stanowisko organ oparł na interpretacji art. 15 zzb ust.12 ustawy o COVID w związku z art. 15zzb ust. 5 ww. ustawy, przedstawionej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. nr DRP- 1.0211.291.2020.JMŁ. Od powyższej informacji skarżąca złożyła na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020r. poz.818, dalej: ustawa wdrożeniowa) protest w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania na podstawie art.15zzb ustawy o COVID. Protest ten nie został uwzględniony, o czym Starosta [...] poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2020 r., nr [...]. Organ zaznaczył, że przyznanie dofinasowania w ramach art. 15zzb ustawy o COVID następuje na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej pomiędzy Starostą a przedsiębiorcą, a nie w wyniku konkursu, o którym mowa w ustawie wdrożeniowej. W dalszej kolejności Skarżąca wniosła skargę na informację Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o negatywnym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15 zzb ustawy o COVID. Skarżąca wniosła o uchylenie informacji w całości, a także o uznanie przez Sąd w wyroku uprawnienia skarżącej do udzielenia jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15 zzb ustawy o COVID. Skarżąca wniosła również o zwrot na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej informacji skarżąca zarzuciła: - naruszenie zasady praworządności, tj. art. 7 Konstytucji oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), mające wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie się przy wydaniu informacji na stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, które to stanowisko nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, podczas gdy organ powinien był się opierać jedynie na podstawie przepisów ustawy o COVID, co w dalszej kolejności doprowadziło do negatywnego rozpatrzenia wniosku; - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 g ust. 16 w zw. z art. 15 g ust. 18 oraz art. 15 zzb ust. 5 w zw. z art. 15 zzb ust. 12 ustawy o COVID, poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą organ uznał, że wobec skorzystania z dofinansowania z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na rzecz ochrony miejsc pracy z tytułu objęcia pracowników obniżonym wymiarem czasu pracy przez okres 3 miesięcy od miesiąca złożenia wniosku, Spółka skorzystała z dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych i nie jest uprawniona do otrzymania dofinansowania ze środków starosty w zakresie części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, o którym stanowi art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID wobec tego, ż dofinansowanie z obu źródeł nie może dotyczyć tych samych pracowników w tym samym okresie oraz, nie może przekraczać łącznie 3 miesięcy, podczas gdy sama spółka spełniła wszystkie przesłanki niezbędne do przyznania dofinansowania ze środków starosty, o którym stanowi art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID i nie korzystała wcześniej z dofinansowania ze środków starosty w odniesieniu do żadnego z pracowników, a ustawa o COVID nie zawiera zakazu łączenia dofinansowań z obu źródeł, co w dalszej kolejności doprowadziło do niezasadnego, negatywnego rozpatrzenia wniosku i odmowy przyznania spółce dofinansowania ze środków starosty. W uzasadnieniu skarżąca stanęła na stanowisku, że prawidłowa wykładnia art. 15 zzb oraz art. 15 g ust. 1 ustawy o COVID dopuszcza łączenie obu tych dofinansowań, niezależnie od faktu skorzystania z jednego z nich, z zastrzeżeniem, że z każdego z nich można korzystać maksymalnie przez okres 3 miesięcy. Skarżąca podniosła, że spełniła wszystkie przesłanki do przyznania jej dofinansowania i takie dofinansowanie powinna otrzymać. Skarżąca uznała, że informacja o negatywnym rozpatrzeniu wniosku jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.). Spółka podniosła, że dofinansowanie ze środków starosty, stanowiące pomoc publiczną ma charakter publicznoprawny - dotyczy bowiem wydatkowania środków publicznych. Co więcej, informacja jest aktem indywidualnym. Skierowana jest bowiem do skarżącej jako wnioskodawcy w sprawie i dotyczy złożonego przez nią wniosku. Ponadto, zaskarżona informacja spełnia warunek, aby dany akt lub czynność dotyczył uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Uprawnienie do uzyskania dofinansowania wynika wprost z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, a odmowa przyznania tego dofinansowania nie pozwala skarżącej na skorzystanie z uprawnienia do otrzymania dofinansowania na ochronę miejsc pracy. Skarżąca wyjaśniła, że z ostrożności procesowej w dniu 14 września 2020 r. złożyła protest od informacji na podstawie art. 53 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej ze względu na to, że art. 15 zzb ustawy o COVID nie określa szczegółowej drogi zaskarżenia w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku z art. 15 zzb ustawy o COVID. Wobec tego niejasne są podstawy do zaskarżenia Informacji. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie o odrzucenie skargi. Organ wskazał, że rozpatrując negatywnie wniosek skarżącej o przyznanie dofinasowania, oparł się na art. 15zzb ustawy o COVID. Przyznanie powyższej pomocy publicznej jest dokonywane na wniosek przedsiębiorcy, który może być rozpatrzony pozytywnie lub negatywnie w razie niespełnienia wszystkich ustawowych przesłanek uzasadniających przyznanie tego dofinansowania, wymienionych w art. 15zzb ustawy o COVID. O sposobie rozpatrzenia wniosku Starosta informuje wnioskodawcę na piśmie. Starosta podkreślił, że przepisy ustawy o COVID nie przewidują środków zaskarżenia od negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 15zzb ww. ustawy ze względu na to, że ww. dofinasowanie jest świadczeniem fakultatywnym i jest przyznawane na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawieranej pomiędzy właściwym starostą, a przedsiębiorcą. Odmawiając przyznania skarżącej dofinansowania, organ wziął pod uwagę art. 15g ust. 18 ustawy o COVID, zgodnie z którym podmioty, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskały pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Podobny zapis zawiera art. 15zzb ust. 12 ww. ustawy, który stanowi, że przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Z kolei art. 15g ust. 16 i art. 15 zzb ust. 5 ustawy o COVID wskazują wprost, że dofinansowanie może być przyznane na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Mając na uwadze powyższe uregulowania organ doszedł do wniosku, że w przypadku gdy przedsiębiorca skorzystał przez okres 3 miesięcy ze wsparcia w ramach art. 15g ustawy o COVID-19, to nie może uzyskać dofinansowania w ramach art. 15zzb ww. ustawy na kolejne 3 miesiące na tych samych pracowników. Z tych powodów organ negatywnie rozpoznał wniosek skarżącej spółki. Starosta, odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi wyjaśnił, że dofinasowanie, o którym mowa w art. 15zzb ustawy o COVID jest udzielane na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawieranej pomiędzy starostą, a przedsiębiorcą spełniającym warunki do przyznania tego wsparcia. Skoro jest zawierana umowa, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, to powstaje wątpliwość, czy w tym przypadku informacja staroty o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącej nosi cechy aktu z zakresu administracji publicznej, wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ zwrócił uwagę, że dofinansowanie jest świadczeniem fakultatywnym. Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu skargi Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. W zaskarżonej informacji Starosta [...] negatywnie rozpatrzył wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w ramach tzw. tarczy antykryzysowej. W ocenie sądu, z uwagi na charakter ww. aktu, możliwość zaskarżenia informacji Starosty [...] powinna być rozpatrywana w ramach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca stanęła na stanowisku, że zaskarżoną informację należało zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie strona przyznała, że podstawy zaskarżenia informacji budzą wątpliwości. Z kolei Starosta [...] w alternatywnie sformułowanej odpowiedzi na skargę, oprócz argumentów, dotyczących braku podstaw od uwzględnienia wniosku, przedstawił również wątpliwości co do zasadności uznania zaskarżonej informacji za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona informacja nie mogła zostać uznana za decyzję, nawet przy zastosowaniu tzw. domniemania rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (tak np. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II GPS 2/13, http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy odwołać się do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy o COVID. Analiza rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia pozwala stwierdzić, czy możliwe jest zakwalifikowanie zaskarżonej informacji jako decyzji administracyjnej, czy też jako czynności materialno-technicznej. Należy zauważyć, że ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID, na podstawie którego wydano w niniejszej sprawie zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie wprowadzają formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku aktu, wyrażonego przez Starostę w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. nie możemy mieć do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15zzb ust. 1, że "Starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odpowiedź na pytanie o kwalifikację odmowy przyznania dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 jako czynności materialno-technicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w ocenie sądu, również pozostaje negatywna. Kategoria czynności materialno-technicznej musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (tak np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 2020 r. II OSK 3330/19). Dla oceny możliwości zakwalifikowania zaskarżonej informacji, jako aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. istotne znaczenie ma fakultatywność działania Starosty. Jak wskazano bowiem w art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID Starosta może przyznać przedsiębiorcy dofinansowanie. Konstrukcja art. 15zzb ustawy o COVID wskazuje, że nawet w przypadku spełnienia przez przedsiębiorcę kryteriów przyznania pomocy, organ nie ma obowiązku przyznania tego rodzaju dofinansowania. Odmowa przyznania dofinansowania w istocie bowiem oznacza w tym przypadku odmowę zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15zzb ustawy o COVID nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Ponadto, również sama forma przyznania dofinansowania, tj. umowa wskazuje na dobrowolny charakter przyznania dofinansowania. Podobna regulacja znajduje się w art. 15zzc tarczy antykryzysowej. W ocenie sądu powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie o COVID. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności a nie obowiązku. Dodać należy, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (tak postanowienia NSA w sprawie I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (tak uzasadnienie w sprawie I GSK 452/19, już powoływanej). W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawieranej umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Skoro "Starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. W tym kontekście dodać należy, że sąd ma na uwadze istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem organy administracji oraz sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np. postanowienie NSA z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 744/17). Trzeba też zauważyć, że strona skarżąca sama miała problemy ze wskazaniem podstawy prawnej działań podważających stanowisko Starosty wyrażonego w zaskarżonej informacji, decydując się na skorzystanie z drogi przewidzianej w ustawie wdrożeniowej. Zdaniem Sądu nie ma podstaw, aby w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mogły znaleźć zastosowanie przepisy z rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej - procedura odwoławcza. Negatywne stanowisko co do możliwości zawarcia umowy zawarte w zaskarżonej informacji nie jest sprawą, którą można by zakwalifikować jako "negatywną ocenę projektu", o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a sprawę za mieszczącą się w dyspozycji art. 1 ustawy wdrożeniowej regulującym zakres stosowania tej ustawy i jej relacji do innych aktów prawa polityki rozwoju. Unormowania dotyczące środków odwoławczych zawarte w ustawie wdrożeniowej są kompletne i wyczerpujące, a akceptacja stanowiska skarżącej, oznaczałaby niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczość i rozszerzenie właściwości sądu administracyjnego. Wskazane wyżej powody odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej zwalniają sąd z konieczności ustosunkowywania się do spornej między stronami kwestii co do możliwości przyznania dofinansowania po wcześniejszym skorzystaniu z innej formy wsparcia, przewidzianej w art. 15g ustawy o COVID. O odrzuceniu skargi zadecydowały bowiem kwestie formalne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji i odrzucił skargę.