I GSK 230/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 672/20 w sprawie ze skargi A na informację Starosty Łańcuckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 672/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę A (dalej: spółka) na informację Starosty Łańcuckiego z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 – na podstawie art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID). Jak wynika z akt sprawy, 26 sierpnia 2020 r. spółka złożyła wniosek o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 (na podstawie art. 15 zzb ustawy o COVID). W piśmie z 31 sierpnia 2020 r. Starosta Łańcucki poinformował skarżącą o negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Organ wskazał, że spółka skorzystała już przez okres 3 miesięcy ze wsparcia w ramach tarczy antykryzysowej na podstawie art. 15g ustawy o COVID. Z tego powodu skarżąca nie może uzyskać kolejnego dofinansowania, tym razem na podstawie art. 15zzb ustawy o COVID na kolejne 3 miesiące na tych samych pracowników. Swoje stanowisko organ oparł na interpretacji art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID w związku z art. 15 zzb ust. 5 ww. ustawy, przedstawionej przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 7 lipca 2020 r. nr DRP-1.0211.2020.JMŁ. Od powyższej informacji skarżąca złożyła – na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818; dalej: ustawa wdrożeniowa) – protest, który nie został uwzględniony, o czym Starosta Łańcucki poinformował skarżącą w piśmie z 5 października 2020 r. Organ zaznaczył, że przyznanie dofinansowania w ramach art. 15zzb ustawy o COVID następuje na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej pomiędzy Starostą a przedsiębiorcą, a nie w wyniku konkursu, o którym mowa w ustawie wdrożeniowej. Mając na względzie powyższe spółka wniosła skargę na informację Starosty Łańcuckiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. postulując uchylenie informacji w całości i uznanie żądania za zasadne. W odpowiedzi na skargę Starosta Łańcucki wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie – w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucając skargę doszedł do przekonania, że zaskarżony akt nie mieści się w katalogu aktów i czynności przekazanych do kontroli w trybie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a zatem zaistniała podstawa do zastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od postanowienia – zaskarżając orzeczenie w całości – wywiodła spółka, która na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 oraz 4 i z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z uznaniem, iż informacja nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów/czynności określonych w art 3 § 2 p.p.s.a., do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi, podczas gdy sprawa w zakresie, w jakim doszło do odmowy przyznania spółce dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Powołując się na wskazany zarzut spółka wniosła o uchylenie postanowienia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie -uchylenie pustanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, w obu przypadkach - zwrot na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, tym kosztów zastępstwa procesowego. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z art. 31q ust. 1 ustawy o COVID koszty, o których mowa w art. 15zzb-15zze oraz art. 15zze2, oraz koszty ich obsługi są finansowane w roku 2020 ze środków Funduszu Pracy, o którym mowa w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w ramach kwot ujętych w planie finansowym Funduszu Pracy na rok 2020. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15 zzb ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań starosty jako organu administracyjnego. Wynika to wprost z treści art. 31q ust. 5 ustawy. Mowa tam jest bowiem o "finansowaniu zadań, o których mowa w art. 15zzb – 15zze". Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym – nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zzb ust. 1 ustawy użyto jednak zwrotu "starosta może przyznać". Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie mamy tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie, o tym że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ustawy stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny (por. też postanowienie NSA z dnia: 7 kwietnia 2021 r., I GSK 211/21; 27 maja 2021 r., I GSK 229/21, 28 maja 2021 r., I GSK 333/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którą skoro "starosta może na podstawie umowy" przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko należy dojść do wniosku, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno-techniczną. Na koniec należy dodać, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy, o którym mowa w art. 15zzb ust. 1 ustawy nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę. Nie wyklucza to możliwości otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji – na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jako kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).