I GSK 1291/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III SAB/Wr 1729/20 w sprawie ze skargi F.K. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej przyznania dofinansowania ze środków PFRON postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2019 r., przyznającej F.K. dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych w wysokości 5 000 zł do wymiany pieca oraz kabiny prysznicowej. W piśmie z dnia [...] września 2020 r. F.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy bez zbędnej zwłoki, wskazując, że organ nie rozpatrzył odwołania strony, a potem wniosku o wznowienie w terminie 30 dni, ponadto w tym czasie nie wykonał ani jednej czynności w sprawie, nie powiadomił jej o przedłużającym się postępowaniu. Jednocześnie wniosła o zwrot kosztów jakie poniosła w związku z przedłużającym się postępowaniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] października 2020 r., nr [...] wezwało stronę do wyjaśnienia czy złożone przez nią pismo stanowi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, czy też żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym względem wydanej w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzji. W odpowiedzi na powyższe pismo strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję SKO z dnia [....] sierpnia 2020 r., nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz w sposób przewlekły prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.) wniosła o zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Sąd dokonał rozdzielenia spraw i odrębnie rozpoznawał skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2020 r., skargę na bezczynność oraz skargę na przewlekłe prowadzenie postepowania. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2021 r., sygn. akt III SAB/Wr 1729/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził: w punkcie I, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze przewlekle prowadziło postępowanie; w punkcie II, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III oddalił skargę w pozostałym zakresie. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. przez: 1. błędne uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do orzeczenia, że organ przewlekle prowadził postępowanie, oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na przewlekłość nastąpiło po ustaniu stanu przewlekłości w sprawie (wydaniu ostatecznej decyzji), co winno skutkować jej oddaleniem bądź odrzuceniem; 2. nieprawidłowe przyjęcie, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do uznania kwalifikowanego naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczących okres prowadzenia sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. lub w razie uznania przez Sąd, że nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi o jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., 2. zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Skargę do sądu na przewlekłość mającą wystąpić we wskazanym powyżej, zakończonym już postępowaniu administracyjnym, skarżąca wniosła pismem datowanym [...] września 2020 r., które zawierało również skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona zatem została po ponad miesiącu od wydania przez organ decyzji kończącej to postępowanie. W świetle sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz przedstawionych wyżej okoliczności wniesienia skargi, decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie miała kwestia czy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można skutecznie wnieść również po zakończeniu tego postępowania. Uchwałą podjętą w dniu 22 czerwca 2020r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny usunął wątpliwości związane z dopuszczalnością uwzględnienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej po wydaniu przez organ rozstrzygnięcia kończącego w sprawie, której dotyczy zarzut bezczynności. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Choć przytoczona wyżej uchwała dotyczy bezczynności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały dotyczy także możliwości obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro zatem w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją, to w kontekście wskazanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. brak było podstaw do w merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że powołana uchwała pozostaje wiążąca również dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści tej regulacji wywodzi się, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi przy tym żadnych podstaw ku temu, by nie podzielić stanowiska zajętego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Mając na uwadze powyższe, należy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć, iż wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania równocześnie ze skargą na ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie, powodowało, że nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania skoro sprawa, której dotyczyła skarga na przewlekłość, została już ostatecznie załatwiona rozstrzygnięciem, które również zostało zaskarżone skargą podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie takiej skargi na przewlekłe prowadzenie postepowania i uznanie, że mamy do czynienia z przewlekłością w już zakończonym postępowaniu, jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, prowadzić musi do uznania za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji uwzględniając częściowo skargę, nienależycie wykonał obowiązek kontroli działalności administracji publicznej w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, wniesienie skargi było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na sytuację ekonomiczną i zdrowotną skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od niej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.