II SA/Po 685/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. (w aktach administracyjnych, pisma nienumerowane) M. M. wystąpiła o przyznanie jej pomocy na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności. W dniu [...] maja 2020 r. przeprowadzono z M. M. wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że wnioskodawczyni posiada dochód w wysokości [...] zł, na jaki składa się emerytura w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Mieszka sama, w mieszkaniu własnościowym. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, której istnienie datuje się od urodzenia. Podczas wywiadu M. M. podtrzymała wniosek o przyznanie jej pomocy na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności wskazując, że otrzymywany dochód nie jest wystarczający ze względu na posiadane zadłużenie w banku oraz u osób prywatnych, które jednak nie zostało w żaden sposób udokumentowane, na przykład przez okazanie umów. Wskazała również, że ponosi koszty leczenia, jednak nie zostały przedstawione rachunki dokumentujące wysokość wspomnianych kosztów leczenia, bądź zakupu leków. Orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności M. M. wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] włączono do akt sprawy. Podobnie w aktach utrwalono decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], którą przyznano wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. o waloryzacji emerytury do kwoty [...]zł brutto. Jednocześnie wskazano, że świadczenie emerytalne zmniejsza się o kwotę [...]zł z powodu należności egzekwowanych na podstawie tytułu wykonawczego. Odnotowano również pismo z dnia [...] czerwca 2019 r. Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. wskazujące, że zostało wszczęte przeciwko M. M. postępowanie egzekucyjne na wniosek wierzyciela, P. sp. z o.o., o zapłatę należności głównej w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Burmistrz odmówił przyznania zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności z powodu nie spełnienia kryterium dochodowego. Organ wskazał, że dochód wnioskującej w wysokości [...] zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które – stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 z późn. zm., dalej "u.p.s.") – wynosi [...] zł. Burmistrz podkreślił, że zgodnie z regulacją ustawową dochód stanowi świadczenie pomniejszone o zaliczkę na podatek, składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz alimenty. Zajęcia komornicze, inne niż alimentacyjne, nie zmniejszają dochodu. Jednocześnie Burmistrz podkreślił, że M. M., pomimo twierdzeń, że jej dochód nie jest wystarczający ze względu na ponoszone wydatki, nie przedstawiła umów pożyczek ani nie udokumentowała jak wysokie koszty ponosi w związku z leczeniem. Jednocześnie organ wskazał, że M. M. nie spełnia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, które zostały określone w art. 41 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z przywołanym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Do szczególnie uzasadnionych przypadków należą takie sytuacje życiowe, które są nadzwyczajne, występują okazjonalnie i wykraczają poza granice przewidywalności i ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Jest to zatem świadczenie wyjątkowe i nie może być traktowane jako pomoc o charakterze ciągłym. W toku postępowania ustalono, że otrzymywany dochód pozwala na zabezpieczenie własnych potrzeb, a jednocześnie nie występuje żadna sytuacja nagła, której nie można byłoby przezwyciężyć wykorzystując własne zasoby i możliwości. Podkreślono także, że M. M. korzystała wcześniej ze świadczeń pomocy społecznej, uzyskując kilkanaście razy pomoc finansową. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. odwołała się M. M.. Wyraziła niezadowolenie z treści decyzji Burmistrza wskazując, że nie składałaby wniosku o przyznanie pomocy, gdyby faktycznie nie była ona konieczna. Ponownie podkreśliła, że większość dochodów jest przeznaczana na spłatę długów, także tych wynikających z pożyczek u rodziny i przyjaciół, oraz leki. Do odwołania nie załączono żadnej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., [...] Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazało, że pierwszą i zasadniczą przesłanką kwalifikującą do uzyskania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. (kryterium dochodowe), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1–15, w którym określono przyczyny udzielania pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że M. M. przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Kolegium wyjaśniło także, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ podkreślił, że użycie sfomułowania "może" świadczy o tym, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest uznaniowa. Jednocześnie przyznanie tego świadczenia może nastąpić tylko, gdy są spełnione pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. W sprawie przesłanką wykluczającą możliwość przyznania zasiłku celowego M. M. było przekroczenie kryterium dochodowego. Sytuacja ta spowodowała konieczność rozważenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s. Kolegium podzieliło w tym zakresie pogląd organu pierwszej instancji również wskazując, że nie doszło do zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dodatkowo Kolegium zauważyło, że sytuacja M. M. od dłuższego czasu nie ulega zmianie, a skarżąca wielokrotnie składała wnioski o podobne świadczenia zgłaszając identyczne potrzeby. Z tego względu nie można mówić tutaj o zaistnieniu nadzwyczajnych losowych zdarzeń uzasadniających przyznanie szczególnej, celowej pomocy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. M. M. wniosła skargę (błędnie zatytułowaną jako "odwołanie" – uw. Sądu) od powyższej decyzji Kolegium (k. 2 akt sądowych). Ponownie opisała swoją sytuację życiową wskazując, że należy jej się pomoc finansowa. Aktualnie nie stać jej na zakup podstawowych rzeczy, takich jak okulary. Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie (k. 4 akt sądowych). W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. uzupełniającym skargę (k. 33-38 akt sądowych) pełnomocnik wyznaczony z urzędu, radca prawny P. G., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 14, art. 39 i art. 41 pkt 1 u.p.s. oraz art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 104 § 1, art. 107 § 1 pkt 7 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia (z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu). Podkreślił, że M. M. nie wskazała we wniosku w jakiej formie ma być jej przyznana pomoc, a organy dowolnie przyjęły, że chodzi tu o uzyskanie świadczenia w postaci zasiłku celowego. Z kolei analiza możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego została przeprowadzona ogólnikowo, bez wszczęcia odrębnego postępowania w tej sprawie, co naruszyło art. 10 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. Wskazano także, że zarówno zasiłek celowy, jak i specjalny zasiłek celowy mogą służyć zaspokojeniu potrzeb, takich jak opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności, które były przedmiotem wniosku. Ponadto w skardze podkreślono, że postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji życiowej skarżącej nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i staranny. Pominięto informacje dotyczące: stanu mieszkania skarżącej, która podnosi, że jest ono zniszczone, zagrzybione, występują w nim uszkodzenia instalacji wymagające napraw; sytuacji żywieniowej skarżącej czy pokrywania bieżących opłat za media. Nie wezwano M. M. także do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt leczenia i ponoszenia przez nią kosztów z tym związanych, co spowodowało naruszenie reguł postępowania dowodowego. Tym samym przekroczono granice uznania administracyjnego, gdyż warunkiem zgodnego z prawem działania organu w ramach uznania, jest wcześniejsze prawidłowe ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie zasiłku celowego przeprowadzono prawidłowo pod względem formalnym. Po złożeniu przez M. M. wniosku w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., w kolejnych dniach przeprowadzono wywiad środowiskowy (22 maja 2020 r.), przez co zadośćuczyniono wymogowi z art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. Bezspornym w sprawie było także to, że M. M. osiągnęła w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (zob. art. 8 ust. 3 u.p.s.) dochód w wysokości [...] zł, który uzyskała w ramach prawa do emerytury oraz zasiłku pielęgnacyjnego (zob. decyzję Burmistrza z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], którą przyznano wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie). M. M. w dacie złożenia wniosku o pomoc, a także w czasie orzekania przez organy obu instancji, posiadała orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] W ocenie Sądu kontrolowane decyzje (obu instancji) nie naruszają prawa także w aspekcie materialnym. Po pierwsze, stwierdzić należy, że M. M. jest osobą w wieku emerytalnym. Biorąc pod uwagę jej wypowiedzi w toku postępowania dotyczące złego stanu zdrowia Sąd przyjął założenie, że obecnie jest ona niezdolna do uzyskiwania dodatkowego dochodu z własnej aktywności (pracy) i w takim kontekście oceniał jej sytuację. Kolejną okolicznością wynikającą z akt administracyjnych jest fakt, że skarżąca posiada stały dochód w postaci emerytury wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł oraz w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Uzyskiwana przez M. M. kwota dochodu ([...] zł) trzykrotnie przekracza wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosi [...] zł. Jednocześnie należy mieć na uwadze treść art. 8 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób". Zatem zgłaszane przez M. M. inne obciążenia – takie jak konieczność spłaty pożyczek czy finansowania kosztów leczenia, które nie zostały udokumentowane w toku postępowania przez skarżącą – nie mogłyby zgodnie z ustawą stanowić podstawy pomniejszenia dochodu. Odnosząc się do przedmiotu wniosku należy podkreślić, że M. M. składając wniosek o przyznanie jej pomocy społecznej wskazała jedynie, że oczekuje dofinansowania na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności, nie dookreślając jednak w formie jakiego świadczenia miałyby zostać one przyznane. Wobec powyższego, organy słusznie rozpatrzyły dwie możliwe formy świadczeń w tym przypadku – zasiłek celowy oraz specjalny zasiłek celowy. Zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to zatem potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. I. Sierpowska, Komentarz do art. 39, [w:] I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2020). Ustawodawca wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Oznacza to, że zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Należy podkreślić, że prawo do większości świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym do zasiłku celowego, uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., którego – jak ustalono powyżej – M. M. nie spełniała. Wobec powyższego organy słusznie przeanalizowały sytuację pod kątem możliwości udzielenia pomocy społecznej skarżącej w formie specjalnego zasiłku celowego, który jest przyznawany osobom i rodzinom, których dochody przekraczają kryteria ustawowe. Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.p.s. wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Głównymi przesłankami udzielenia specjalnego zasiłku celowego są: przekroczenie kryterium dochodowego i wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". "Szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, który uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na jego okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia. Przypadek ten powinien być na tyle dotkliwy w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie doszło do wystąpienia tego rodzaju zdarzenia. Trudna sytuacja osobista (finansowa) M. M. nie wynika ze zdarzenia nagłego, którego wystąpienia skarżąca nie była w stanie przewidzieć. Jak sama podkreślała w pismach procesowych, jej sytuacja wynika z konieczności spłaty zadłużeń oraz pokrycia kosztów leczenia. Nie udokumentowała jednak o jakie zadłużenia chodzi (w jakiej wysokości, wobec kogo zaciągnięte), jak i nie przedstawiła dokumentacji medycznej wskazującej na konieczność leczenia wraz z kosztami tego leczenia (na przykład zakupu leków czy specjalistycznego sprzętu). Wiadomo jedynie, że świadczenie emerytalne zostało zmniejszone o kwotę [...]zł z powodu należności egzekwowanych na podstawie tytułu wykonawczego wobec wierzyciela, jakim jest P. sp. z o.o. Powyższa dokumentacja nie jest jednak kluczowa dla sprawy, gdyż wskazane obciążenia finansowe nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie wprost wskazano, że "braku środków pieniężnych na wykup leków czy braku dostatecznych środków na bieżące wydatki codziennego utrzymania nie można traktować jako nagłe, nieprzewidywalne zdarzenie uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., II SA/Po 433/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) – oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania M. M. przyznania zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe oraz zakup żywności. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu (k. 33 akt sądowych) w odrębnym postanowieniu rozstrzygnie referendarz sądowy (zob. art. 258–261 P.p.s.a., zwłaszcza art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).