IV SA/Po 1821/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdziło że zażalenie wniesione przez A. P. na informację Kierownika Biura G. L. U. M. L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. jest niedopuszczalne. Opisane postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: A. P. wniósł do Urzędu M. L. o wynajem lokalu komunalnego. Sporządzony [...] grudnia 2018 r. wniosek wpłynął do Urzędu M. L. [...] stycznia 2019 r. M. O. P. R. w L. pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. przedstawił wyniki przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z A. P., wskazując, że jest on osobą [...], [...], [...] w stopniu lekkim z uwagi na schorzenie wzroku, nie posiadającym żadnego źródła dochodu. Ustalono, że A. P. od [...] lat zamieszkuje przy ul. [...] w L. i pod adresem tym przebywa na mocy decyzji przyznania lokalu przez UM Biura G. L.. Wskazano, że Skarżący nie podpisał umowy najmu z MZBK twierdząc, że przyznany lokal nie spełnia warunków mieszkania socjalnego określonych prawem budowlanym, dlatego nie płaci czynszu. Wskazano, że lokal w którym Skarżący zamieszkuje wymaga remontu, ma powybijane szyby, brak w nim instalacji wodnokanalizacyjnej, elektrycznej i jakiegokolwiek wyposażenia, jednak Skarżący oświadcza, że nie jest osobą bezdomną, bo zamieszkuje pod adresem ul. [...]. Dnia [...] maja 2020 r. Kierownik Biura G. L. U. M. L. poinformował A. P., że nie został on zakwalifikowany w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L.. Wyjaśniono, że negatywne załatwienie wniosku spowodowane jest niespełnieniem jednego z wymaganych kryteriów, tj. § 1 ust. 3 uchwały nr XXXII/369/05 Rady Miejskiej Leszna z dnia 27 października 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Leszna (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2005 nr 162, 4351) ponieważ na jedną zamieszkałą osobę w lokalu przypada nie mniej niż 10m˛ ogólnej powierzchni pokoi w przypadku gospodarstwa jednoosobowego. Pismo to doręczono Skarżącemu [...] maja 2020 r. bez jakiegokolwiek pouczenia. Pismem złożonym w siedzibie Urzędu M. L. [...] sierpnia 2020 r. A. P. wniósł "zażalenie" wskazując, że składa je od decyzji Komisji Mieszkaniowej która odmówiła mu przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie wyroku SR w L. sygn. [...] [...]. Skarżący wskazał, że Komisja błędnie orzekła, że ma on przyznany lokal, lecz nie wskazała gdzie. A. P. wniósł o podanie i wskazanie adresu przyznanego lokalu mieszkalnego. Skarżący wniósł też o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdziło że zażalenie wniesione przez A. P. na informację Kierownika Biura G. L. U. M. L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. jest niedopuszczalne. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że informacja Kierownika Biura G. L. U. M. L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. nie jest zaskarżalna do samorządowego kolegium odwoławczego, dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność złożonego zażalenia. W przewidzianym prawem terminie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wniósł A. P.. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, aktualnie: Dz.u. z 2021 r., poz. 735 – dalej jako: k.p.a.). Na podstawie art. 134 i 144 k.p.a. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na informację Kierownika Biura G. L. U. M. L. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L.. Co do tego, że rozstrzygnięcie organu wykonawczego gminy w sprawie zakwalifikowania osoby do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. sygn. I OPS 4/08 przyjmując, że odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych nie tworzy stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Jest natomiast wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, wyprzedającym podjęcie czynności cywilnoprawnej, tj. zawarcie umowy najmu. Realizując zadania wynikające z art. 4 ustawy, organ gminy ocenia, czy wnioskodawca, członek wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a to przez zakwalifikowanie do osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Takie działanie jest załatwieniem sprawy z zakresu administracji publicznej. Według NSA wątpliwości powstałe w praktyce co do dopuszczalności drogi sądowej należy interpretować na rzecz ochrony praw obywatelskich i prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji oraz rozstrzygnięciu w kwestii zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu. W analizowanym przypadku "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" uregulowano w Rozdziale III uchwały nr XXXII/369/05 Rady Miejskiej Leszna z dnia 27 października 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta Leszna (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2005 nr 162, 4351 – dalej jako: "Uchwała"). Przepis § 10 ust. 1 Uchwały stanowił, że wnioski podlegają weryfikacji przez M. O. P. R. w L. w zakresie warunków zamieszkiwania oraz warunków materialnych uwzględnieniem dochodu z okresu trzech miesięcy poprzedzających weryfikację. Kwalifikacja osób i rodzin do wynajmu lokali na czas nieoznaczony i lokali socjalnych, w danym roku dokonywana jest do 30 kwietnia następnego roku. W tym terminie Prezydent Miasta, po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej w sprawach mieszkaniowych komisji Rady Miejskiej Leszna, zatwierdza wykaz uprawnionych do wynajmu takich lokali. Działanie Prezydenta Miasta na tym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W okolicznościach badanej sprawy informację w przedmiocie niezakwalifikowania A. P. w 2020 r. do wynajmu lokalu komunalnego z mieszkaniowego zasobu miasta L. została podpisana przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Biura G. L. U. M. L.. W takiej sytuacji, gdy do Kolegium wpłynęło pismo zatytułowane "zażalenie", które złożono w sprawie w której zażalenie nie przysługuje, ale przysługuje skarga do sądu, to rzeczą Kolegium było przynajmniej wyjaśnić z autorem pisma, czy jego wolą jest faktycznie skierowanie zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. Należy zauważyć, że A. P. nie został pouczony, że odmowa zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy jest zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. IV SA/Po 1159/13). Można jednak założyć, że składając zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego, Skarżący zamierzał uzyskać konkretny efekt, tj. poddać kontroli odmowę zakwalifikowania go do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy. To oznacza, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium jest co najmniej przedwczesne. Kolegium winno bowiem wyjaśnić w porozumieniu ze skarżącym, jakie są intencje jego pisma zatytułowanego "zażalenie", złożonego trzy miesiące do doręczeniu odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Należy wskazać, że zgodnie z art. 65 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 12/95/168 – dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu. Na tle art. 65 k.c. należy przyjąć kombinowaną metodę wykładni, opartą na kryteriach subiektywnym i obiektywnym. W pierwszej fazie sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Oznacza to, że uznaje się za wiążący sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Jeżeli okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, konieczne jest przejście do drugiej, obiektywnej fazy wykładni, w której właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Za wiążące uznać trzeba w tej fazie takie rozumienie oświadczenia woli, które jest wynikiem starannych zabiegów interpretacyjnych adresata. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy. Nadawca bowiem formułuje oświadczenie woli i winien uczynić to w taki sposób, by było ono zgodnie z jego wolą zrozumiane przez odbiorcę. Wykładnia obiektywna sprzyja pewności stosunków prawnych, a tym samym i pewności obrotu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. IV SA/Po 525/11). W ocenie Sądu, analiza akt sprawy wskazuje, że intencją złożonego przez A. P. "zażalenia" było poddanie kontroli, albo wzruszenie odmowy zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że instrumentem służącym osiągnięciu tego celu jest skarga do sądu administracyjnego, a nie zażalenie, rzeczą Kolegium było – co najmniej – wyjaśnić rzeczywiste intencje A. P.. Następnie należało skargę A. P. przekazać według właściwości, w celu nadania jej biegu, albo – dopiero jeżeli pomimo stosownego pouczenia – taka będzie wola Skarżącego, załatwić sprawę złożonego zażalenia. Należy podkreślić, że A. P. nie został pouczony ani o terminie, ani o sposobie zaskarżenia odmowy zakwalifikowania go do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy i nie może ponosić ujemnych konsekwencji takiego stanu rzeczy. Wobec powyższego, postanowienie Kolegium należało uznać za wydane z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie wyjaśnić rzeczywiste intencje złożonego przez A. P. "zażalenia" (w porozumieniu z nim) i dopiero w następstwie poczynionych ustaleń podjąć dalsze czynności, z uwzględnieniem wskazań zawartych w niniejszym wyroku.