III OSK 6803/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 380/21 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 380/21, oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., zezwalającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przetwarzanie odpadów, z miejscem prowadzonej działalności przy ul. [...] (dawniej: ul. [...]) w [...]. Jako powód odmowy zmiany ww. decyzji organ wskazał okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] października 2020 r., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] negatywnie zaopiniował spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie stwierdziło, że Spółka występując o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zezwalającej na przetwarzanie odpadów wskazała, iż czyni to na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592, ze zm.) – dalej: "ustawa zmieniająca". Przepis ten stanowi, że posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia[...] marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) proponowaną formę i wysokość zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy zmienianej w art. 1. Z kolei, w myśl regulacji art. 14 ust. 5 tej ustawy zmieniającej, do określenia i ustanowienia zabezpieczenia roszczeń stosuje się odpowiednio art. 48a ustawy zmienianej w art. 1. W ocenie Kolegium, wniosek skarżącej Spółki nie spełnia żadnego z wymogów określonych w przytoczonym wyżej przepisie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej. W swoim wniosku skarżąca Spółka wskazała jedynie, że przetwarzane na podstawie ww. zezwolenia odpady o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe poddawane są niezwłocznemu przetwarzaniu po przywiezieniu do instalacji; nie były, nie są i nie będą magazynowane, w związku z tym w ocenie skarżącej nie mają zastosowania przepisy art. 25 ustawy o odpadach - o magazynowaniu odpadów i art. 48a ustawy o odpadach - o ustanowieniu zabezpieczenia oraz wynikające z tych przepisów zobowiązania dla posiadacza odpadów. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem skarżącej Spółki w tej kwestii. Kolegium podkreśliło, że we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, skarżąca Spółka przewidziała możliwość magazynowania przywiezionych odpadów, chociaż zaznaczyła, iż ich ewentualne magazynowanie odbywać się będzie przez bardzo krótki czas oraz wskazała miejsce i sposób magazynowania przetwarzanych odpadów. Również w ww. decyzji Starosty [...] zezwalającej skarżącej Spółce na przetwarzanie odpadów określono, że odpady przeznaczone do przetwarzania będą magazynowane na betonowej posadzce w odpowiednich zamykanych pojemnikach lub kontenerach wewnątrz dwóch budynków magazynowych na terenie, do którego skarżąca posiada tytuł prawny, tj. na działce nr [...] w [...]. Zatem udzielone skarżącej Spółce zezwolenie na przetwarzanie odpadów przewiduje magazynowanie odpadów, które na podstawie tego zezwolenia mają być przetwarzane. Zdaniem Kolegium, w tej sytuacji, podniesiona przez skarżąca okoliczność, że w procesie przetwarzania odpadów faktycznie nie następuje ich magazynowanie, nie zwalnia jej, jeżeli występuje o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, od wskazania danych (informacji) określonych w tym przepisie. Do takiego wniosku prowadzi też wykładnia przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zmieniającej. Mowa w nich o maksymalnej lub największej masie odpadów, które mogą lub mogłyby być magazynowane, a nie o masie odpadów, które będą magazynowane. W ocenie Kolegium, skoro wniosek skarżącej Spółki nie spełniał wymogów określonych w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, to obowiązkiem organu I instancji było wezwanie Spółki do usunięcia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem, organ I instancji, prowadził postępowanie w sprawie, chociaż wniosek obarczony brakami formalnymi nie powoduje skutku w postaci wszczęcia postępowania. Z tego względu, zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a., należało uchylić w całości, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesiony sprzeciw za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczył, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez Kolegium sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ I instancji nastąpiło z uwagi na to, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. rozpatrzył wniosek skarżącej o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wniesiony w trybie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, mimo że wniosek ten nie spełniał żadnego z wymogów określonych w ww. przepisie. Skoro wniosek skarżącej nie spełniał wymogów określonych w art. 14 ust. 1 ww. ustawy, to obowiązkiem organu I instancji, było wezwanie Spółki do usunięcia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem, organ I instancji, prowadził postępowanie w sprawie, chociaż wniosek obarczony brakami formalnymi nie powoduje skutku w postaci wszczęcia postępowania. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a sprzeciw podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez błędne przyjęcie, że celem ww. uregulowania nie jest udzielenie zezwolenia na magazynowanie odpadów ale obowiązek ustanawiania zabezpieczenia roszczeń w przypadku konieczności usunięcia odpadów i negatywnych skutków lub szkód w środowisku, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że jego celem jest dostosowanie do nowych wymagań obowiązujących zgód z zakresu gospodarki odpadami; 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek wskazania we wniosku o zmianę zezwolenia danych wyszczególnionych w tym przepisie ma charakter bezwzględny, podczas gdy właściwa interpretacja tego przepisu musi uwzględniać względy celowościowe i funkcjonalne, uwzględniające rzeczywiście prowadzone przez danego posiadacza odpadów procesy gospodarowania odpadami; 3) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych sprawy, ponieważ podstawę do orzekania w niniejszej sprawie powinien stanowić wniosek Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, nie zaś pierwotny wniosek Skarżącego oraz wydane w wyniku jego rozpatrzenia zezwolenie na przetwarzanie odpadów z dnia [...] stycznia 2015 r.; 4) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu, podczas gdy sąd winien ocenić nie tylko przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wszystkie inne, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej, w tym również musi również ustalić czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., 5) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 a § 2 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wykazano podstawy do jego uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu przez Naczelny Sąd Administracyjny i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 K.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ I instancji powinien był, skoro wniosek skarżącej Spółki nie spełniał wymogów określonych w art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, wezwać Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Tymczasem organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie, chociaż wniosek obarczony brakami formalnymi nie powoduje skutku w postaci wszczęcia postępowania. Z tego względu, zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a., należało uchylić w całości, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji Kolegium, organ I instancji powinien był w pierwszej kolejności wezwać skarżąca Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku o zmianę własnej decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Dopiero po ich usunięciu możliwe byłoby rozpatrzenie sprawy i jej rozstrzygniecie. Tym samym stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do zaakceptowania przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji. Sprawa nie mogła być również w tym zakresie weryfikowana merytorycznie przez organ odwoławczy. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że o ile skarga – w myśl art. 134 P.p.s.a. i art. 145 P.p.s.a. – otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową przy sprzeciwie do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tym samym również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegały weryfikacji zarzuty dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, będzie możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego, bowiem przepis art. 64e P.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny: "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 3011/17, LEX nr 2408525; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2226/18, LEX nr 2536881; wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. II OSK 2222/19, LEX nr 2736724). W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.