II OSK 2222/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3211/18 w sprawie ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania działalności polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3211/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2018 r., którą uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie wstrzymania działalności polegającej na zbieraniu odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. niezastosowanie art. 151a § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2a p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., a przez to oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2a p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego, jaki miałby przeprowadzić organ odwoławczy wykracza poza granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. oraz błędne stwierdzenie, że właściwym i prawidłowym było wydanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia termu organowi, podczas gdy: – organ pierwszej instancji w sposób właściwy i kompletny zgromadził materiał dowodowy w stopniu pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, zaś organ odwoławczy nie wskazał na żadne braki w zgromadzonym materiale dowodowym, a jedynie na potrzebę dokonania przez organ pierwszej instancji analizy i oceny już zgromadzonego materiału dowodowego; – w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie, zaś okoliczności, które zdaniem organu odwoławczego nie zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji nie wyczerpują przesłanki "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie"; – organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, dlaczego ewentualne wyjaśnienie kwestii, na które zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie było możliwe w trybie art. 136 § 1 k.p.a.; – organ odwoławczy wskazał wyłącznie na potrzebę dokonania przez organ pierwszej instancji ponownej analizy już zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym pomimo dysponowania kompletnym materiałem dowodowym uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek zgodnie z art. 64e p.p.s.a. ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki akceptując kontrolowaną decyzję zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał trafnie, że nie zostało wyjaśnione, jakie skutki mogą wywoływać naruszenia stwierdzone podczas ostatniej kontroli (5 grudnia 2017 r. - 19 stycznia 2018 r.), w szczególności, czy mogą one powodować pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska opisał tylko wyniki kontroli i podjęte działania pokontrolne, ale ujawnionych nieprawidłowości nie ocenił w świetle całokształtu okoliczności dotyczących przedmiotowej działalności, a przede wszystkim występujących wcześniej naruszeń związanych ze zbieraniem i transportem odpadów. Organ odwoławczy zasadnie też zwrócił uwagę na niewystarczające wyjaśnienie zagrożeń związanych z wystąpieniem kolejnych pożarów na terenie przedsiębiorstwa. W rezultacie uprawniona była konstatacja, że w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji nie zostały podjęte właściwe czynności wyjaśniające, które pozwoliłyby na rzetelne ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należało podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego oraz organu odwoławczego, że Małopolski WIOŚ nie wyjaśnił wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy i w sposób pobieżny przeprowadził postępowanie dowodowe. Dlatego też zasadnie Sąd Wojewódzki zaaprobował wskazania organu odwoławczego, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy Małopolski WIOŚ winien w szczególności ustalić czy stwierdzone podczas kontroli naruszenia, jak również pożar, który miał miejsce w dniu 20 sierpnia 2018 r. mogły skutkować pogorszeniem stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi. Sąd Wojewódzki prawidłowo zaznaczył, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, co jest możliwe wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym w celu ustalenia istotnych okoliczności. Niezależnie od powyższego dodać należy, że organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W judykaturze prezentowany jest natomiast pogląd, wskazujący na to, że "Jeżeli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.)" (wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., II OSK 801/12). Należy również podkreślić, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy ma więc możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, Lex nr 2399108). Skoro w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to zasadne było podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie był możliwy do przeprowadzenia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego w ramach art. 136 k.p.a. Trafna była też konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane w petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.