II OSK 2662/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 438/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 438/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] stycznia 2018 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania żelbetowego zbiornika magazynowego (nr 1) zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. S., gm. S., poprzez jego całkowite opróżnienie, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wymaganego postępowania wyjaśniającego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do zastosowania art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz niedostateczne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w żadnym ze znajdujących się w aktach sprawy protokole z kontroli PINB nie jest wskazane, jakiego rodzaju odpady znajdują się w zbiorniku, a jedynie, że jest on wypełniony (w danej części) a nad nim, na ścianie budynku, znajduje się oznaczenie odpadów o kodzie 16 07 08. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że ustalenia te nie dotyczyły więc rodzaju odpadów zlokalizowanych w zbiorniku nr 1, a jedynie jego napełnienia i umieszczenia na ścianie za nim stosownej tabliczki z oznaczeniem/kodem odpadów. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły więc prawidłowo, nawet przez odebranie oświadczenia uprawnionego przedstawiciela skarżącej, jakie odpady znajdują się w zbiorniku nr 1, tylko przyjęły, na podstawie znajdującej się nad zbiornikiem tabliczki, że są to odpady niebezpieczne o wskazanym kodzie. Skarżąca kasacyjnie dodała, że w okresie objętym kontrolami PINB, na podstawie których organ nadzoru dokonał później swoich ustaleń, tj. od [...] maja 2016 r. do [...] października 2017 r., napełnienie zbiornika oraz charakter znajdujących się w nim odpadów zmieniały się. Miejsce to było przeznaczone do zbierania odpadów i ich czasowego magazynowania celem dalszego przetwarzania, zgodnie z posiadanymi przez skarżącą kasacyjnie uprawnieniami. Skoro pracownicy organów nadzoru budowlanego nie kontrolowali nigdy charakteru odpadów, lecz jedynie napełnienie zbiornika, to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, podnoszone wątpliwości co do charakteru odpadów znajdujących się w okresie objętym kontrolami PINB w zbiorniku nr 1 powinny być albo rozwiane poprzez jednoznacznie ustalenie charakteru i rodzaju tych odpadów, albo zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., rozstrzygnięte na korzyść strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W sprawie zarzuty skargi kasacyjnej w całości są tożsame z zarzutami podniesionymi w skardze (jak też z zarzutami odwołania od decyzji organu pierwszej instancji). Do tych zarzutów, w uzasadnieniu wyroku, odniósł się sąd wojewódzki, a Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione w ten sposób stanowisko sądu podziela. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy nadzoru budowalnego wskazały, że [...] stycznia 2015 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny na terenie dz. nr [...] w S., podczas których stwierdzono wykonywanie na terenie przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego, scharakteryzowanego jako zbiornik o konstrukcji żelbetowej. Właściciel obiektu i inwestor przedmiotowej budowy zbiornika żelbetowego nie uzyskał pozwolenia na budowę, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na realizację inwestycji bez wymaganego pozwolenia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego zbiornika oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia projektu budowlanego. Wymagane dokumenty zostały dostarczone wraz z zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2015 r. o zgodności realizowanej inwestycji pn.: "Żelbetowy zbiornik magazynowy (na trociny) zlokalizowany na działce nr [...] położonej w S." z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. W części konstrukcyjnej projektu, w opisie technicznym wskazano, że "przedmiotem opracowania jest projekt budowlany branży konstrukcyjnej żelbetowego zbiornika na trociny, zlokalizowanego na dz. nr [...], przy ul. [...] w S.". W opisie tym wskazano też, że przedmiotowy zbiornik nie miał negatywnego wpływu ani nie stwarzał żadnego zagrożenia dla otoczenia i środowiska, ani że nie będą w nim magazynowane substancje niebezpieczne pożarowo. Z uwagi na to, że w zbiorniku miały być magazynowane trociny, projektant nie przewidział żadnej ochrony betonu przed działaniem związków chemicznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził projekt budowlany "Żelbetowego zbiornika magazynowego (nr 1), zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] w m. S., gm. S." oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W dniu [...] maja 2016 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny, w trakcie których stwierdzono, że przedmiotowy zbiornik wypełniono odpadami, a na ścianie budynku umieszczono tabliczkę z oznaczeniem: 16 07 08*. Starosta K. decyzją z [...] lutego 2015 r. zezwolił na zbieranie odpadów przez inwestora, zaś z treści tej decyzji wynikało, że odpady niebezpieczne o kodzie: 16 07 08* "Odpady zawierające ropą naftową lub jej produkty", mają być przechowywane w "szczelnym zamykanym zbiorniku betonowym na zewnątrz hali". Organ zauważył, że również w trakcie kontroli przeprowadzonej w toku postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K., stwierdzono, że odpad o kodzie 16 07 08* zmagazynowano m.in. w betonowym zbiorniku nr 1 w ilości ok. 150 Mg. Organ pierwszej instancji wskazał, że po ustaleniu, że [...] sp. z o.o. nie dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego zbiornika do organu architektoniczno-budowlanego, organ postanowił umożliwić inwestorowi przedłożenie dokumentacji spełniającej wymogi określone przepisami celem zalegalizowania dokonanej zmiany sposobu użytkowania. Jednocześnie zobowiązał inwestora do wstrzymania użytkowania przedmiotowego zbiornika. W dniu [...] października 2017 r., w trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, ustalono, że zbiornik nadal jest wypełniony odpadami. Organ pierwszej instancji podniósł, że wobec faktu, że zobowiązany nie zastosował się do obowiązku wstrzymania użytkowania przedmiotowego zbiornika, nie można było kontynuować podjętej procedury legalizacyjnej i ustalić, czy w tym konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec dalszego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo jego wstrzymania, jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Organ odwoławczy, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji, podkreślił, że w sprawie bezsprzecznie doszło do zmiany sposobu użytkowania zbiornika nr 1 z przeznaczonego na magazynowanie trocin bądź ewentualnie materiałów innych niż będące materiałami niebezpiecznymi na zbiornik magazynujący odpady niebezpieczne (m.in. pożarowo), co spowodowało zmianę warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowy zbiornik zaprojektowany został przy uwzględnieniu innego układu obciążeń i użytych materiałów determinujących zachowanie jego trwałości i szczelności, a zmiana sposobu użytkowania mogła prowadzić do korozji betonu i zbrojenia, a w efekcie do jego rozszczelnienia mogącego spowodować zagrożenie ekologiczne. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w protokole kontroli obowiązkowej z [...] października 2015 r. i protokole oględzin z [...] maja 2016 r.) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 71a ust. 1, 2 i 4 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń; podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2393/17, LEX nr 2723724). Istotne przy tym jest to, że wskazane w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania, wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18, LEX nr 2768615). Wobec tego w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest zatem ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1837/19, LEX nr 3085230). Jak wynika z prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego, inwestor wybudował przedmiotowy zbiornik z przeznaczeniem na magazynowanie trocin. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, stan ten został określony w projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowego zbiornika, stanowiącym integralną część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W opisie technicznym projektu stwierdzono, że przeznaczeniem zbiornika magazynowego będzie przechowywanie materiałów w postaci trocin oraz materiałów innych niż niebezpieczne. Wedle projektantów inwestycja nie miała mieć negatywnego wpływu ani powodować żadnego zagrożenia dla środowiska oraz otoczenia. Przeprowadzona przez organy nadzoru budowlanego kontrola wykazała jednak, że przedmiotowy zbiornik był użytkowany w inny sposób, tj. składowano w nim odpady niebezpieczne o kodzie 16 07 08*, a więc doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Potwierdza to zarówno dokumentacja fotograficzna, jak i fakt, że inwestor ma prawny i faktyczny dostęp do odpadów o ww. kodzie. Planowany zbiornik został zaprojektowany przy uwzględnieniu innego układu obciążeń i nie jest dostosowany do przechowywania w nim agresywnych środków chemicznych wywołujących korozję betonu i zbrojenia, co może doprowadzić do rozszczelnienia zbiornika. Słusznie zatem sąd wojewódzki uznał za prawidłowe stanowisko organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Odpady o kodzie 16 07 08*, zawierające ropę naftową lub jej produkty, są uważane za substancje niebezpieczne, a więc mają wpływ na warunki, o których mowa w przywołanym przepisie. Skoro pierwotnie w zbiorniku miały być przechowywane trociny, to przechowywanie w nim odpadów niebezpiecznych, które zostały bezsprzecznie oznaczone na terenie inwestora i co nie było kwestionowane w trakcie kontroli przez uprawnione podmioty, wymaga analizy z punktu widzenia zagrożeń określonych w art. 71 ust. 5 pkt. 3 Prawa budowlanego. Poczynione w sprawie, przez organy, ustalenia co do zawartości zbiornika, jak prawidłowo wskazał sąd, nie wymagały potwierdzenia w postaci przeprowadzenia dodatkowej ekspertyzy skoro sam inwestor ich nie podważał i nie przedstawił stosownej dokumentacji, z której wynikałoby, że zarówno oznaczenie zbiornika, jak i znajdujące się w nim odpady są zgodne z przeznaczeniem tego zbiornika. Niezasadnie zatem skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego – w sprawie bez wątpienia doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 Prawa budowlanego, a więc organ zobowiązany był nakazać inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).