III SA/Gl 431/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "A" w W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z [...] r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy A sp. z o.o. (dalej: Spółka) utrzymał w mocy własną decyzję z [...]r. nr [...], odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Z akt administracyjnych wynika, że Spółka 20 maja 2020 r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. Decyzją z [...] r. ZUS odmówił Spółce zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za ten okres. Organ przywołał treść art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19 i wskazał, że Spółka jako płatnik składek została zgłoszona od 28 kwietnia 2020 r., czyli przed i na 31 marca 2020 r. nie figurowała jako płatnik składek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka wyjaśniła, że powstała wskutek przekształcenia przedsiębiorcy przekształcanego A.M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B" [...] A.M. Tym samym, z mocy samego prawa spółka przekształcona (skarżąca) wstąpiła w prawa i obowiązki związane z działalnością gospodarczą prowadzoną w poprzedniej formie. Wobec powyższego Spółka była płatnikiem składek jeszcze przed dniem 1 lutego 2020 r. Ponadto dokumentacja w przedmiocie przekształcenia przedsiębiorcy została złożona we właściwym Sądzie Rejonowym Wydział Gospodarczy KRS jeszcze przed okresem obowiązywania stanu pandemii i jedynie wobec nieszczęśliwego zbiegu okoliczności przekształcenie nastąpiło dopiero 28 kwietnia 2020 r. Z tym dniem zgłoszono do ubezpieczeń wszystkich dotychczasowym pracowników płatnika A. M., którzy zostali od niego wyrejestrowani. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy dotychczasową decyzję argumentując, że Spółka nie spełnia przesłanek z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, gdyż nie figurowała jako płatnik składek przed i na dzień 31 marca 2020 r. Płatnikiem składek stała się od 28 kwietnia 2020 r., tj.: od dnia zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych 19 pracowników i 3 pracowników młodocianych. Ponadto fakt przekształcenia działalności indywidualnej w spółkę z o.o. nie został wskazany w ustawie COVID-19. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, a to: a) art. 5842 k.s.h. w zw. z art. 4 pkt 2 lit a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.: Dz. U. 2020 poz. 266; dalej również: u.s.u.s. bądź ustawa systemowa) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą jego nieprawidłowym zastosowaniem w postaci stwierdzenia, iż Spółka nie była płatnikiem składek przed i na dzień 31 marca 2020 r., a stała się płatnikiem składek od 28 kwietnia 2020 r., gdyż od tego dnia dokonała zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych 19 pracowników i 3 pracowników młodocianych, podczas gdy A.M. w ramach poprzedniej formy organizacyjno-prawnej prowadzonej przez siebie działalności dokonał dużo wcześniej przedmiotowego zgłoszenia, będąc płatnikiem składek jeszcze przed dniem 1 lutego 2020 r.; b) art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, w zw. z art. 5842 k.s.h. poprzez jego błędną wykładnię, wobec błędnego przyjęcia, że dla możliwości uzyskania zwolnienia przepis ustawy covidowej powinien przewidywać w swojej treści jako przesłankę uzasadniającą prawo do zwolnienia fakt przekształcenia indywidualnej działalności gospodarczej w spółkę z o.o.; d) art. 31zo ust. 1a ustawy COVID – 19 w zw. z art. 5842 h.s.h, w zw. z art. 4 pkt 2 lit. a) u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie pozostawała płatnikiem składek po swoim powstaniu wskutek przekształcenia przedsiębiorcy, zatem nie przysługiwało zwolnienie z obowiązku uiszczania składek w sytuacji, gdy ani Kodeks spółek handlowych, ani ustawa covidowa, ani ustawa systemowa nie stanowią w tym zakresie inaczej; e) art. 4 pkt 2 u.s.u.s. w zw. z art. 232 k.p, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez organ, że skarżąca jest nowym pracodawcą oraz płatnikiem składek pomimo faktu, iż wskutek procesu przekształcenia przedsiębiorcy kreującego skarżącą doszło do przeniesienia na spółkę wszelkich praw i obowiązków przedsiębiorcy przekształcanego związanych z prowadzoną przez tego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą; 2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik, a to: a) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i 2 w zw. z art, 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 3b ustawy z 13 października 1995 roku o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 170; dalej również: u.z.e.i.p.p.) poprzez niezweryfikowanie, nierozpatrzenie i niezbadanie na podstawie automatycznie przekazanych organowi za pośrednictwem Centralnego Rejestru Płatników Składek przez CRP KEP danych objętych treścią wpisu dotyczącego skarżącej w Krajowym Rejestrze Sądowym wskazujących, iż wskutek powstania skarżącej jako spółki przekształconej oraz przekształcenia przedsiębiorcy przekształcanego nie doszło do zmiany podmiotowej w zakresie zarówno pracodawcy jak i płatnika składek; b) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, który to obowiązek ciążył na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto organ wskazał, że A.M. prowadzący indywidualną działalność gospodarczą przed jej przekształceniem w spółkę z o.o., również złożył wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. i po rozpatrzeniu wniosku takie zwolnienie otrzymał. W piśmie procesowym z 1 czerwca 2021 r. strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, ponadto, wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów oznaczonych jako: wydruk wykazu wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek płatnika A Sp. z o.o. z 26 maja 2021 r.; wydruk wykazu wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek płatnika A.M. z 26 maja 2021 r., na okoliczność ustalenia przyczyn niemożności uzyskaniu dochodzonego przez skarżący zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, okoliczności złożenia przez skarżącą wniosku pod nadanym jej nowym numerem NIP, okoliczności faktycznych powyższych zdarzeń, uzyskania przez płatnika A.M. zwolnienia z powyższych składek w zakresie swoich pracowników jedynie w miesiącu marcu 2020 r., uzyskania przez płatnika A.M. zwolnienia z powyższych składek wyłącznie przed powstaniem następcy prawnego jego działalności gospodarczej w osobie skarżącej, złożenia przez płatnika A. M. zwolnienia z płacenia składek za miesiąc kwiecień oraz maj 2020 r. jedynie w zakresie własnego (osobistego) ubezpieczenia zdrowotnego, niezłożenia przez płatnika A.M. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia wskazanych wyżej składek pracowniczych na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne. Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych, nieuzyskania przez płatnika A.M. zwolnienia z powyższych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r., - zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. / Słusznie wskazał organ, że z powyższych przepisów wynika, że płatnik składek może skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacenia w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek, jeżeli spełni następujące warunki: 1) był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych, 2) był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych, 3) był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na ocenie, czy Spółka powstała 28 kwietnia 2020 r., w wyniku przekształcenia jednoosobowej działalności gospodarczej przed i na dzień 31 marca 2020 r. była płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych. Nie ulegało wątpliwości Sądu, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. winien być oceniany na podstawie całości zgromadzonego materiału w sprawie. Tym bardziej, że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosiła, że powstała wskutek przekształcenia przedsiębiorcy przekształcanego A.M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B" [...] A.M. Tym samym, z mocy samego prawa spółka przekształcona (skarżąca) wstąpiła w prawa i obowiązki związane z działalnością gospodarczą prowadzoną w poprzedniej formie. Wobec powyższego Spółka była płatnikiem składek jeszcze przed dniem 1 lutego 2020 r. Do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 K.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy K.p.a. Szczególnie przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Tymczasem zaskarżona decyzja oraz decyzja wydana w I instancji w dużej mierze pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 §1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Natomiast na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98; legalis nr 172135). Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie prawne decyzji jest bardzo lakoniczne. W jednym zdaniu organ wskazał, że fakt przekształcenia działalności indywidualnej w spółkę z o.o. nie został wskazany w ustawie COVID-19. Tymczasem z treści art. 5842 K.s.h. wynika, że: Spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego (§ 1). Spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (§ 2). Osoba fizyczna, o której mowa w art. 551 § 5, staje się z dniem przekształcenia wspólnikiem albo akcjonariuszem spółki przekształconej (§ 3). Z przepisu tego wynika, że na spółkę przekształconą na zasadzie sukcesji uniwersalnej przejdą, o ile ustawa nie stanowi inaczej, wszelkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształcanego. W odróżnieniu od przekształcenia spółkowego nie mamy tu do czynienia z zasadą kontynuacji, ale sukcesją uniwersalną. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. Organ nie wyjaśnił stronie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz przyczyn takiego a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji nie wynika z czego wywiedziono wniosek, że skoro w ustawie COVD-19 nie mówi się o możliwości zwolnienia od obowiązku opłacania składek w przypadku przekształcenia działalności indywidualnej w spółkę z o.o., to nie spełnia ona wymogów wskazanych w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Twierdzenie to pozostaje w sprzeczności z art. 5842 K.s.h., albowiem ustawa COVID-19 nie zawiera wyłączenia zastosowania art. 5842 K.s.h. Organ nie wyjaśnił także stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że A.M. prowadzący indywidualną działalność gospodarczą przed jej przekształceniem w spółkę z o.o., również złożył wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. i po rozpatrzeniu wniosku takie zwolnienie otrzymał. Twierdzeniom tym Spółka przeczy w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu 1 czerwca 2021 r., przedstawiając na tę okoliczność wskazane w piśmie wydruki. Organ nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy uchybił wynikającej z art. 8 K.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu. Aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 K.p.a. uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Wskazania w tym miejscu wymaga treść art. 133 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagą materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dodać także należy, iż sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy.(por. wyrok NSA I OSK 1664/17,z dnia 31 października 2017 r.) publ. LEX nr 2400692. Opisane powyżej uwagi powodują, iż rzeczą Sądu w sprawie nie było uzupełnianie akt administracyjnych ani ustalanie z organem na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że A.M. prowadzący indywidualną działalność gospodarczą przed jej przekształceniem w spółkę z o.o., złożył wniosek RDZ o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. i po rozpatrzeniu wniosku takie zwolnienie otrzymał. Wskazane uchybienia decyzji wymagały jej uchylenia i ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne i dołączy do akt sprawy dokumenty, na podstawie których decyzja zostanie podjęta. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.