II OSK 517/21

Dnia 8 czerwca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 880/19 w sprawie ze skargi J.P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. P. kwotę 727 (siedemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Bd 880/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę J. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], znak: [...], Starosta N. działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4 c-f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018, poz. 1474, "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 z późn. zm., K.p.a.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid) pod nazwą: "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...],[...],[...] i [...] w M.". Kolejno w wyroku wskazano motywy decyzji organu I instancji, z których wynika, że inwestycja obejmuje rozbudowę skrzyżowania wskazanych w rozstrzygnięciu ulic w [...], a w zakres opracowania wchodzą drogi: droga gminna kl. L nr 090735C - ul. [...], droga gminna kl. L nr 090720C – ul. [...], droga powiatowa kl. Z nr 1905C - ul. [...] i droga powiatowa kl. Z nr 1906C - pl. [...]. Przytoczono szczegółowe rozwiązania techniczne zawarte w decyzji zrid odnośnie zatwierdzonego projektu budowlanego. Dalej w wyroku przywołano, że w odwołaniu od powyższej decyzji J.P. oraz M.P. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...] jako organowi I instancji. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podniósł, że jego zdaniem kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie; w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczającej teren inwestycji. Decyzja zrid zawiera także zatwierdzenie podziałów nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowią załącznik do tej decyzji, będący jej integralną częścią). Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji zrid zatwierdzono projekt budowlany, wskazano także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy [...], określono warunki wynikające z potrzeby zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych i rozbiórkowych, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd wojewódzki ustalił, że odnosząc się do zarzutów odwołania, według Wojewody należało uznać je za bezpodstawne. Organ II instancji wywodził, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej złożony został przez właściwego zarządcę drogi, co wynika wprost z samego wniosku, podpisanego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ponadto, organ ten był kompetentny do złożenia przedmiotowego wniosku w zakresie wszystkich dróg objętych inwestycją. Zarówno Zarząd Województwa [...] w uchwale z dnia 28 grudnia 2017 r. jak i Zarząd Powiatu [...] pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. pozytywnie zaopiniowały wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...], nie zgłaszając żadnych uwag. Na uwzględnienie w ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał zarzut braku publikacji obwieszczenia przez organ I instancji wydanej decyzji w prasie lokalnej, gdyż Starosta [...] realizując obowiązek zawiadomienia o wydaniu decyzji stronom w prasie lokalnej, określony w art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej, opublikował właściwe obwieszczenie w internetowym systemie teleinformatycznym Kurier [...]. W wyroku przytoczono dalej, że skargę do sądu wojewódzkiego na decyzję Wojewody wywiedli J.P. oraz M.P., którzy wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając: • naruszenie prawa materialnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - art. 19 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2015, poz. 460, Udp) w związku z przepisami postępowania - art. 11a specustawy drogowej poprzez uznanie, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa skrzyżowania ulic: [...],[...],[...] i PI. [...] w [...]" został prawidłowo złożony przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako właściwego zarządcę drogi, podczas gdy w myśl wyżej przywołanych przepisów, właściwym zarządcą drogi w niniejszej sprawie był Zarząd Powiatu jako zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie: • art. 11b ust 1 specustawy drogowej polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] mimo, że została ona wydana w oparciu o wniosek, wobec którego nie uzyskano uprzednio wymaganych wyżej wskazanym przepisem opinii właściwych miejscowo - zarządu województwa, zarządu powiatu, oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), • art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej polegające na zaakceptowaniu zaniechania przez Starostę [...] obwieszczenia o wydaniu decyzji zrid w prasie lokalnej, • art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Starostę [...] z naruszeniem tych przepisów polegającym na nieobiektywnym i wybiórczym ustaleniu stanu faktycznego, z całkowitym pominięciem uwag i zastrzeżeń zgłaszanych wielokrotnie w toku postępowania przez skarżących będących stronami tego postępowania, lekceważeniu proponowanych przez nich rozwiązań, nie podjęciu nawet próby zweryfikowania ich zasadności, choćby przez przeprowadzenie dowodu z oględzin zakwalifikowanej do podziału działki, który to dowód w ocenie skarżących był konieczny dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego przed podjęciem decyzji o podziale tak niewielkiej działki, a jego nie przeprowadzenie było przejawem rażącego lekceważenia interesów jej właścicieli. Skarżący wskazali w uzasadnieniu podniesionych zarzutów, że Wojewoda [...] powołał się na opinie Zarządu Województwa [...], jak i Zarządu Powiatu [...], wydane na rok przed złożeniem wniosku, który miał być przedmiotem tych opinii. To samo w sobie świadczyć ma o wyjątkowej nierzetelności organu II instancji i całkowitym bagatelizowaniu treści przepisów procedury administracyjnej, w szczególności art 8 K.p.a. Ponadto, stanowisko prezentowane w tej kwestii przez Wojewodę jest rażąco sprzeczne z przepisami prawa, mianowicie z treścią art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Realizacja inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i przedmiotem decyzji organu I instancji dotyczy zarówno dróg gminnych, jak i powiatowych, dlatego w świetle treści wyżej przywołanych przepisów Udp, w ocenie skarżących właściwym zarządcą drogi w rozumieniu art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, a zatem podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na realizację tej inwestycji, był Zarząd Powiatu [...], a nie, jak uznał organ II instancji – Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Bydgoszczy oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że Pl. [...] i ul. [...] są drogami powiatowymi. Nawet więc w przypadku gdy część robót związanych z realizacją objętej projektem budowlanym inwestycji w istocie dotyczy skrzyżowania tych dróg z drogami gminnymi, to nie przenosi to właściwości do wydania decyzji na inny organ, niż ten, który wydał decyzję w rozpoznawanej sprawie, wobec brzmienia art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. Zwrócił sąd pierwszej instancji przy tym uwagę, że skarżący może działać w tym postępowaniu tylko w granicach własnego interesu prawnego, a ten nie obejmuje ewentualnego naruszenia interesu prawnego innego podmiotu, zatem skutki ewentualnego przekroczenia umocowania do złożenia wniosku nie mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżących. W ocenie tegoż sądu, decyzja zatem czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 K.p.a., w związku z czym, podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postepowania sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J.P. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości i zarzucając temu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej w zw. z § 77, § 113 ust. 7, § 168-170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie), a mianowicie zatwierdzenie projektu budowlanego, w którym zaprojektowano zjazdy z drogi, niespełniające wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, widoczności, wymiarów pojazdów, dla których zostały przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszych, a także poprzez ich zaprojektowanie w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 2, art. 21 § 1 i 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 § 1 K.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń prawa materialnego – błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania cyt. przepisów, albowiem organy w rozpoznając niniejszą sprawę nie uwzględniły uzasadnionych interesów i prawa własności skarżącej, w szczególności dokonując wykładni przepisów w sposób naruszający konstytucyjne zasady proporcjonalności, demokratycznego państwa prawnego, ochrony prawa własności, czego skutkiem było pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej prawo własności skarżącej, odmawiającej udzielenia ochrony jej uzasadnionym interesom, albowiem zatwierdzono decyzję na podstawie której prawo własności działki skarżącej ograniczono z 379 m² do 330 m², w związku z czym uniemożliwiono swobodne przemieszczanie się na tej działce, możliwość parkowania oraz wykonywanie w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości, czym naraża się właścicieli nieruchomości (w tym skarżącą) na niebezpieczeństwo; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 3. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 11, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 85, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 c oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, w ten sposób, że sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że w niniejszej sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, które polegało na nieprawidłowym i wybiórczym ustaleniu stanu faktycznego, braku podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i nieprawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak weryfikacji ze strony organów, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora, pomimo licznych podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania uwag co do kształtu proponowanego rozwiązania (np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną, bądź zmniejszeniem pierścienia ronda albo zlikwidowaniem jednego z planowanych pasów jezdnych), w tym poprzez pominięcie uwag stron i postulowanych zmian rozwiązania projektowego; 4. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1, art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 25 ust. 1 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 6 i art. 61a K.p.a., art. 7 Konstytucji RP poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony przez nieuprawniony podmiot, ponieważ został złożony jedynie przez zarządcę drogi gminnej, podczas gdy inwestycja obejmuje także przebudowę drogi powiatowej, a ponadto zarządca drogi gminnej nie został upoważniony do wystąpienia z wnioskiem o realizację inwestycji przez zarządcę drogi powiatowej, co skutkuje skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stroną (wada nieważności); 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż została ona wydana w oparciu o wniosek, wobec którego nie uzyskano uprzednio wymaganych opinii właściwych miejscowo – zarządu województwa, zarządu powiatu, oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta); 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. art. 11f ust. 3 zd. 1 specustawy drogowej, polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana pomimo braku dokonania obwieszczenia o wydaniu decyzji ZRID w prasie lokalnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi o zastosowanie art. 179a Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku we własnym zakresie przez sąd pierwszej instancji oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] (ewentualnie ich uchylenie). Ewentualnie, na wypadek nie uwzględnienia powyższego wniosku i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie wnosi o orzeczenie na podstawie art. 188 Ppsa poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2019 r. (ewentualnie ich uchylenie), ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Niezależnie od powyższego skarżąca kasacyjnie wnosi o przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącej od organu, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, jak również rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyjęty w wyniku zmian wariant inwestycji uniemożliwia jej korzystanie z nieruchomości na dotychczasowych zasadach w zakresie m. in. parkowania pojazdów na posesji. Zignorowano całkowicie, że działka skarżących jest niewielka (379 m²), a jej uszczuplenie o dalsze 49 m² będzie skutkować brakiem możliwości swobodnego przemieszczania się po pozostałej części ze względu na jej niewielki obszar (330 m²). Przyjęcie założonego w zaskarżonej decyzji kształtu inwestycji uniemożliwi również wykonywanie w sposób bezpieczny manewru wyjeżdżania z nieruchomości, co wynika z przyjętej koncepcji przebudowy skrzyżowania sprowadzającej się do budowy tzw. "małego ronda" oraz utworzenia "wyspy", która w założeniu ma umożliwić przejazd z ul. [...] w ul. [...] z pominięciem ronda. Tym samym poprzez realizację projektowanego obecnie przebiegu drogi dojdzie do naruszenia obiektywnych interesów skarżącej. Wskazano dalej w skardze kasacyjnej, że w toku niniejszego postępowania skarżąca nie otrzymała od organów rzetelnej informacji o tym, dlaczego realizacja inwestycji w innym kształcie niż proponowany przez inwestora nie jest możliwa. Zarówno z uzasadnienia decyzji organu I, jak i II instancji nie wynika, czy możliwe jest wykonanie inwestycji np. poprzez zastąpienie ronda sygnalizacją świetlną, bądź zmniejszenie pierścienia ronda lub też zlikwidowanie jednego z planowanych pasów jezdnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie był umocowany do złożenia wniosku o realizację inwestycji drogowej obejmującej drogę powiatową, skoro nie jest zarządcą drogi powiatowej. W niniejszej sprawie nie doszło także do udzielenia Burmistrzowi stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu Zarządu Powiatu, w niniejszej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji powinien był wystąpić Zarząd Powiatu, gdyż z uwagi na treść art. 25 ust. 1 Udp to do niego należała kompetencja do przebudowy drogi powiatowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, skoro skarżąca kasacyjnie wnioskowała o rozpoznanie jej środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, co potraktować należało jako zrzeczenie się rozprawy, a żadna ze stron w stosownym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. A. Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4, art. 25 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej w zw. z art. 6, 61a K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, w ocenie Sądu Naczelnego ten zarzut kasacyjny jest częściowo usprawiedliwiony. B. W skardze podniesiono naruszenie art. 19 ust. 1, art. 25 ust. 1 Udp w zw. z art. 11a specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji zrid na podstawie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...], gdy w tej sprawie wniosek o jej wydanie powinien pochodzić od zarządcy drogi powiatowej – Zarządu Powiatu [...], tak skonstruowanego zarzutu nie podzielił sąd wojewódzki. Stanowisko sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest prawidłowe. C. Niesporne jest, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją zrid wydaną w I instancji odnosiła się do rozbudowy skrzyżowań ulic w [...], z których dwie stanowią drogi gminne, zaś dwie kolejne – drogi powiatowe. Art. 25 ust. 1 Udp stanowi, że "Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku wywodził, że brzmienie tego przepisu reguluje jedynie kwestie dotyczące budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony skrzyżowań dróg różnej kategorii, nie przesądza natomiast o tym, kto jest zarządcą danej drogi w obrębie skrzyżowania. W dalszych wywodach sąd a quo zajął się oceną skutków złożenia wniosku przez zarządcę drogi niższej kategorii względem zakresu inwestycji powiązanej z drogami dojazdowymi do budowanego skrzyżowania mającymi status dróg powiatowych, zatem dróg kategorii wyższej. Przywołując regulacje zawarte w art. 4 ust. 5 ustawy z 5 czerwca 1995 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2019, poz. 511, Usp) odnośnie możliwości przekazania zadań przez powiat, na uzasadniony wniosek zainteresowanej gminy zadań z zakresu swojej właściwości, na warunkach ustalonych w porozumieniu, oraz art. 19 ust. 4 Udp w aspekcie możliwości przekazania zarządzania drogami publicznymi między zarządcami w trybie porozumienia, jak również eksponując regułę rozumowania a maiori ad minus sąd pierwszej instancji wskazywał, że zarządca drogi powiatowej ma możliwość udzielenia zgody na złożenie wniosku w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej drogi obu kategorii. Podkreślając, że zarząd powiatu jako zarządca dróg powiatowych, na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. 3 Udp nie kwestionował naruszenia jego kompetencji czy przekroczenia umocowania, co wynika z opinii, którą wyrażał przed złożeniem wniosku, sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że skoro wniosek (o wydanie decyzji zrid – uwaga Sądu) podpisał Burmistrz Miasta i Gminy [...] będący zarządcą drogi gminnej, należało uznać, że nie był on dotknięty istotną wadą. W dalszej argumentacji zaskarżonego wyroku dowodzono, że w tym postępowaniu skarżący mógł działać tylko w granicach własnego interesu prawnego, a ten nie obejmuje ewentualnego naruszenia interesu prawnego innego podmiotu, zatem "skutki ewentualnego przekroczenia umocowania do złożenia wniosku nie mieszczą się w granicach interesu prawnego skarżących". W wyroku II SA/Bd 880/19 dodatkowo eksponując charakter liniowy inwestycji, wywodzono iż podmiot zainteresowany może kwestionować wydane rozstrzygnięcie jedynie w takim zakresie, który go dotyczy. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie jest jednak uzasadnione powoływanie zarzutu, który w istocie ewentualnie należałby do innego podmiotu i dotyczył przekroczenia umocowania lub braku umocowania do złożenia wniosku, w konsekwencji sąd ten nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które uzasadniałoby zakwestionowanie wydanej decyzji z podanego powodu. Powyższej argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku nie podziela Sąd Naczelny. Z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wynika m. in., że decyzję zrid wydaje starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi (podkr. Sądu). Oczywiście błędnie organ I instancji wskazał w decyzji zrid, że wniosek o jej wydanie złożył zarządca drogi, którym jest "Gmina [...]", co dostrzeżono w zaskarżonym wyroku, wniosek taki sygnował Burmistrz Miasta i Gminy [...], niewątpliwie zarządca dróg gminnych. Nie był to jednak, jak to przyjął sąd wojewódzki w swym wyroku, "właściwy zarządca drogi", uwzględniając charakter i zakres przedmiotowej inwestycji. W sprawie chodzi o rozbudowę skrzyżowania dróg zarówno gminnych, jak i powiatowych, w tej sytuacji należało zatem – jak trafnie podniesiono to w skardze kasacyjnej – uwzględnić dyspozycję art. 25 ust. 1 Udp, właściwym zarządcą drogi do którego właściwości należy sprawa rozbudowy takiego skrzyżowania był zarządca drogi właściwy dla drogi wyższej kategorii – w tym przypadku Zarząd Powiatu [...]. Wywody sądu pierwszej instancji odwołującego się do reguł wnioskowania prawniczego oraz wskazujące na konstrukcje zawarte w art. 4 ust. 5 Usp i art. 19 ust. 4 Udp w kontekście art. 19 ust. 1 pkt 2 lit. 3 Udp i nie kwestionowania przez Zarząd Powiatu [...] naruszenia jego kompetencji czy przekroczenia umocowania, by sformułować wniosek o braku wadliwości działania Burmistrza Miasta i Gminy [...], który złożył wniosek o wydanie decyzji zrid, nie są trafne. Przede wszystkim sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa), a w aktach przedmiotowej sprawy sąd wojewódzki nie stwierdził, aby między Zarządem Powiatu [...] jako zarządcą dróg powiatowych, a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] zostało zawarte porozumienie w trybie przepisów art. 4 ust. 5 Usp i art. 19 ust. 4 Udp. Porozumienia takiego nie można domniemywać, jakby to wynikało z argumentacji sądu pierwszej instancji, tylko z tego względu, że Zarząd Powiatu [...] opiniował wniosek o wydanie decyzji zrid na przedmiotową inwestycję. Przeciwnie, Starosta [...] wydający decyzję zrid rozpoznawał wniosek podpisany przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej "Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Zarząd Powiatu [...] występować mógł przeto w sprawie wyłącznie w charakterze podmiotu opiniującego wniosek Burmistrza. Nie jest też tak, że kwestia właściwości zarządcy drogi publicznej do złożenia wniosku o wydanie decyzji zrid, nie mogła być podnoszona przez skarżących, którym – w tym zakresie – sąd pierwszej instancji odmówił możliwości powoływania się na tę okoliczność. W ocenie WSA w Bydgoszczy taki zarzut nie mieścił się w granicach interesu prawnego skarżących, stanowiska tego nie podziela Sąd Naczelny w tym składzie. Kwestia prawidłowości złożonego wniosku, który może skutecznie doprowadzić do wszczęcia, a następnie wydania decyzji zrid, ma charakter pierwotny dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji i nie można pozbawiać stron takiego postępowania możliwości podnoszenia braku kompetencji wnioskodawcy do działania w tej sprawie. Gdyby akceptować kierunek argumentacyjny zawarty w zaskarżonym wyroku, trzeba by się konsekwentnie zgodzić i z tym, że chociażby naruszenie właściwości organu do wydania decyzji zrid, której to kwestii sąd pierwszej instancji poświęcił swą uwagę, także należałoby wykluczyć z możliwości podnoszenia tego zagadnienia w skardze przez właścicieli nieruchomości, objętych wnioskiem o wydanie decyzji zrid, skoro organ właściwy do wydania jej, nie czyniłby zarzutu w tym aspekcie. Taka argumentacja ad absurdum niweczy trafność zaskarżonego wyroku w odniesieniu do meritum roztrząsanego zarzutu kasacyjnego i czyni go skutecznym w zakresie naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 Udp oraz w zw. art. 19 ust. 1 specustawy drogowej, przy czym przepisy te mają charakter przepisów prawa materialnego. Dodatkowo wziąć należy pod rozwagę, że z mocy art. 20 pkt 3 Udp wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie stoi na przeszkodzie jej uwzględnieniu, ale z odmiennym uzasadnieniem (por. postanowienie NSA z 13 grudnia 2005 r., II FSK 774/05, LEX nr 187561). D. Skoro Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie mógł być wnioskodawcą wydania zrid z racji zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia i konieczności uwzględnienia treści art. 25 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 Udp oraz w zw. z art. 19 ust. 1 specustawy drogowej, skierowanie decyzji zrid do Gminy [...] potraktować wypadnie, jak zasadnie wskazano to w skardze kasacyjnej, jako przypadek ujęty w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Starosta [...] w tej sytuacji winien odmówić wszczęcia postępowania, albowiem było to uzasadnione dyspozycją art. 61a § 1 K.p.a., skoro wniosek o wydanie decyzji zrid pochodził od osoby, która nie mogła być stroną tego konkretnego postępowania. Z art. 61a § 1zd. 1 K.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania – uwaga Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Utrzymanie przez Wojewodę [...] w mocy decyzji zrid dotkniętej wadą kwalifikowaną oznaczać mogłoby z kolei rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. E. Wniosek zawarty w skardze kasacyjnej odnośnie orzekania na podstawie art. 188 Ppsa nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie z cyt. przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W sprawie nie zachodziła przeszkoda do wzruszenia zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, o której mowa w art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, z którego to przepisu wynika, że "W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki", wadą dotknięta jest cała decyzja zrid. Rzecz jednak w tym, że należy wziąć pod rozwagę znajdujące się w specustawie drogowej ograniczenie możliwości wzruszenia decyzji zrid w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W art. 31 ust. 2 cyt. ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie do niniejszej sprawy stanowi się, że "W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego". W judykaturze w związku z powyższym wskazuje się, że jeżeli decyzja zrid dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 K.p.a., czy art. 156 § 1 K.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa stwierdzić może wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2010 r., II OSK 984/10 LEX nr 746932). Ograniczenie wzruszenia decyzji zrid zawarte w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej należy uwzględnić także i w tym przypadku, gdy decyzji zrid nie nadawano rygoru natychmiastowej wykonalności, a stała się wykonalna na skutek utrzymania jej w mocy przez organ II instancji. Zachodzi zatem konieczność uprzedniego ustalenia, czy w sprawie doszło do rozpoczęcia budowy. Takich ustaleń nie dokonał sąd pierwszej instancji, przeto brak było podstaw do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa. F. Poczynione powyżej wywody prowadzą do wniosku, że odnoszenie się do pozostałych podstaw kasacyjnych z punktu widzenia kierunku rozstrzygnięcia w następstwie wniesienia środka odwoławczego jest irrelewatne. G. Działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzec należało o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Bydgoszczy. Sąd ten, będąc związany wykładnią zawartą w niniejszym wyroku ustali czy doszło do rozpoczęcia budowy na podstawie decyzji zrid i rozpozna skargę, uwzględniając wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną w niniejszym wyroku. G. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.