II OSK 2105/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 22/21 w sprawie ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 22/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty S. z [...] lipca 2020 r., nr [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty S. z [...] listopada 2013 r., zmieniającej decyzję tego organu z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą niskiego napięcia: I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania; IV. stwierdził, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; V. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; VI. przyznał od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł; VII. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. M., zaskarżając go w części, tj. w pkt V i VI, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: I. w odniesieniu do pkt V sentencji wyroku: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, które czyni wyrok niewykonalnym, ponieważ zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy do postępowania sądowego o sygn. akt II SAB/Wr 22/21 nie zostały dołączone akta administracyjne dot. wznowienia postępowania, w którym stwierdzona została bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty S. z [...] lipca 2020 r., nr [...], 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które powoduje sprzeczność sentencji wyroku z treścią uzasadnienia wyroku, gdyż uzasadnienie wyroku potwierdza fakt niedołączenia do akt postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. II SAB/Wr 22/21 akt administracyjnych sprawy, podczas gdy sentencja wyroku uzależnia załatwienie przez organ sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, co sprawia, że wyrok jest niewykonalny; II. w odniesieniu do pkt V i VI sentencji wyroku naruszenie przepisów postępowania w postaci 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na niespójność uzasadnienia wyroku z materiałem dowodowym sprawy, ponieważ uzasadnienie wyroku odnosi się w sposób wadliwy do określenia przedmiotu postępowania, w którym miała miejsce bezczynność i przewlekłość Wojewody w rozpatrzeniu odwołania skarżącej; III. w odniesieniu do pkt VI sentencji wyroku naruszenie prawa materialnego w postaci art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości jedynie 500 zł, co nie stanowi wystarczającego zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałością i bezczynnością postępowania oraz nie spełni funkcji dyscyplinującej dla organu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz orzeczenie w tym zakresie przez NSA poprzez: 1) zobowiązanie Wojewody [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku, 2) przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 1 000 zł, 3) także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej bez zasądzania zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zasądzona przez Sąd suma pieniężna w dolnym wymiarze ustawowego wymiaru nie uwzględnia całokształtu okoliczności sprawy, a bardzo niski jej wymiar nie zdyscyplinuje organu do przestrzegania jego obowiązków w przyszłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżąca kasacyjnie spełniła wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do bezczynności organu i przewlekłości w prowadzeniu przez niego postępowania. W złożonej skardze kasacyjnej, skarżąca zgodziła się z ww. rozstrzygnięciem, kwestionując go jedynie w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia sprawy we wskazanym w wyroku terminie, po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt V) oraz co do wysokości przyznanej jej sumy pieniężnej (pkt VI). Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w zakresie określenia terminu do wykonania wyroku sąd dysponuje pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność organu administracji publicznej, przy uwzględnieniu specyfiki i okoliczności danej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1845/19, LEX nr 3080248). Ponadto, sąd powinien mieć także na względzie, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie, w którym zarzuca ona sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 i 2 k.p.a. (w tym zakresie zarzut ten jest też niezrozumiały, skoro Sąd nie stosował przywołanego przepisu k.p.a.) oraz art. 138 p.p.s.a., art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd zobowiązany był do wskazania terminu wykonania zobowiązania, wskazanego w pkt V wyroku, i określił jego długość zgodnie z przepisami p.p.s.a. i k.p.a. oraz uwzględnił obowiązki organu, wynikające z k.p.a. i konieczność wydania rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie jej akt. Skarżąca kasacyjnie nie ma też racji, twierdząc, że wyrok sądu jest sprzeczny z jego uzasadnieniem, skoro sąd wyraźnie wskazał, że poza otrzymaniem akt lub sporządzeniem ich kopii, jeśli zachodzi taka konieczność, organ może także skorzystać z możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu lub sądu i w ten sposób doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego zgodnie z jego ogólnymi zasadami. Podobnie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (...) sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, LEX nr 3227255). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3194/21, LEX nr 3198477). W niniejszej sprawie sąd wojewódzki przyznał skarżącej kasacyjnie sumę pieniężną w kwocie 500 zł, stwierdzając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (postawy organu) i posłuży nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim wynagrodzi stronie wadliwe działanie tego organu. Wobec dyskrecjonalnej władzy sądu w tym zakresie, umotywowania wysokości przyznanej sumy pieniężnej, jak również nieprzekroczenia wskazanych w art. 149 § 2 p.p.s.a. zasad, rozstrzygnięcie sądu wojewódzkiego w tym zakresie również należało uznać za zgodne z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.