III OSK 3194/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [..] sp. z o.o. [..] sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 149/19 w sprawie ze skargi [..] sp. z o.o. [..] sp.k. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 149/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi [..] sp. z o.o. [..] sp.k. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, w punkcie pierwszym umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 maja 2019 r., w punkcie drugim stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 maja 2019 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę obywatela N. P. T. na stanowisku pracownika przemysłowego w pracach prostych. Pismem z dnia 31 października 2019 r. Wojewoda W., działając po zobowiązaniu przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na wcześniejszym etapie postępowania do załatwienia sprawy, na podstawie art. 50 § 1 i art. 79a K.p.a. wezwał wnioskodawcę do przedłożenia umowy o świadczenie usług zawartej bezpośrednio z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, a podmiotem do którego cudzoziemiec będzie skierowany w celu wykonywania usługi. Jednocześnie organ pouczył, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku w terminie, decyzja zostanie wydana do dnia 6 grudnia 2019 r. w oparciu o zebrane dotychczas dokumenty. W odpowiedzi na wezwanie spółka przedłożyła umowę zlecenia zawartą pomiędzy [..] S.A. a [..] Sp. z o.o. [..] Sp. k. z dnia 2 października 2017 r. oraz zamówienia pracownika czasowego. W dniu 25 listopada 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody W. w spawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę typu A na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi N. P. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy, który przytoczył w uzasadnieniu wyroku, skarga okazała się częściowo zasadna. Sąd stwierdził, że do terminu rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca stosuje się reguły określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do organu w dniu 14 maja 2019 r. Co do zasady więc, na mocy art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, tj. do dnia 14 czerwca 2019 r. W tym terminie Wojewoda wezwał skarżącą w trybie art. 64 K.p.a. do uzupełnienia wniosku przez dokładne wypełnienie pkt 3.6 wniosku i opisanie zakresu obowiązków pracownika, a także nadesłanie umowy o świadczenie usług zawartej między podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a podmiotem, do którego cudzoziemiec będzie skierowany, w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania. Przesyłka zawierająca wezwanie została odebrana przez skarżącą w dniu 29 maja 2019 r., wobec czego termin do uzupełnienia braków upływał w dniu 5 czerwca 2019 r. Odpowiedź spółki na wezwanie wpłynęła do organu w dniu 6 czerwca 2019 r. Oznacza to, że termin do załatwienia sprawy upływał organowi w dniu 27 czerwca 2019 r., albowiem na mocy art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Do tego czasu organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, ani nie wyznaczył nowego terminu do jej załatwienia. Od dnia 28 czerwca 2019 r. organ pozostawał więc w bezczynności, która ustała dopiero w dniu [.]. października 2019 r., tj. w dniu, w którym Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w wyniku rozpatrzenia ponaglenia złożonego przez spółkę wydał postanowienie, w którym uznał, że Wojewoda W. dopuścił się bezczynności i na mocy art. 37 § 6 K.p.a. wyznaczył mu termin na załatwienie sprawy – 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Zdaniem Sądu, na powyższą konkluzję nie wpływa okoliczność, że organ w dniu 26 września 2019 r. działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. pozostawił wniosek spółki bez rozpoznania, argumentując, że strona w wykonaniu wezwania nie uzupełniła braków formalnych wniosku. W uzasadnieniu organ wskazał bowiem, że skarżąca przedłożyła umowę pomiędzy [.] S.A., która nie jest wnioskodawcą (podmiotem powierzającym), a [..] sp. z o.o. [..] sp.k., która nie jest podmiotem, do którego cudzoziemcy będą kierowani, wobec czego jego zdaniem nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Tymczasem zdaniem Sądu ocena nadesłanych przez skarżącą – w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku – dokumentów, mieszczących się w zakresie treści wezwania, powinna zostać wyjaśniona przez organ na etapie prowadzonego postępowania dowodowego. Organ niezasadnie więc zastosował przepis art. 64 § 2 K.p.a. i na jego podstawie pozostawił wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez rozpoznania. Organ powinien bowiem dokonać oceny wniosku i przedłożonych dokumentów pod względem merytorycznym, a następnie wydać decyzję w sprawie. Sąd ocenił, że stanu bezczynności nie przerwał również fakt, że w dniu 7 października 2019 r. organ przekazał do organu wyższego stopnia ponaglenie złożone przez stronę. Nie była to bowiem czynność podjęta w celu rozpoznania sprawy, a wypełnienie obowiązku nałożonego na organ na mocy art. 37 § 4 K.p.a. Przekazanie akt sprawy do organy wyższego stopnia nie może usprawiedliwiać bezczynności organu, albowiem rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Tak więc, ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie. Nie można więc zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy organy władzy publicznej pozostają bierne uznając, że uzasadnieniem dla ich bierności jest brak akt administracyjnych na skutek ich przekazania do organu wyższej instancji lub sądu. W aktach sprawy brak jest natomiast dowodów potwierdzających podejmowanie (w spornym okresie) przez organ czynności procesowych, które miałyby na celu zakończenie postępowania. Ustalając dzień, w którym ustała bezczynność organu Sąd miał na uwadze, że postanowienie z dnia [..] października 2019 r. wpłynęło do organu w dniu 28 października 2019 r. Wyznaczony przez organ wyższego stopnia na mocy art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a. 30-dniowy termin do załatwienia sprawy upływał więc organowi w dniu 27 listopada 2019 r., natomiast w dniu [..] listopada 2019 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Ostatecznie więc Sąd uznał, że organ pozostawał bezczynny w okresie od dnia [..] czerwca 2019 r. do dnia [..] października 2019 r. Reasumując, Sąd zgodził się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, a tym samym naruszył art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. Sąd – z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi do sądu – działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 maja 2019 r., o czym orzeczono jak w pkt. I. sentencji. Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził w pkt. II. wyroku, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie organ pozostawał bowiem w przekonaniu, że pismem z 27 września 2019 r. zakończył postępowanie. W działaniach organu nie sposób przy tym dopatrywać się znamion złej woli. Stwierdzona bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ treści art. 64 § 2 K.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania tego organu. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie nie było również nacechowane uporczywością. Organ niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska Ministra podjął działania adekwatne do stanu sprawy i wydał merytoryczną decyzję. Stąd też Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynieniu skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegł podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej sumy pieniężnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w części, tj. co do punktu trzeciego wyroku, zarzucając mu naruszenie: 1. Art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest rażące naruszenie prawa przez organ, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi, 2. Art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, podczas gdy strona należycie uargumentowała negatywne odczucia, których doznała w związku z bezczynnością organu. Wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi przez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4. 000 zł – na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się ponadto przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż żądanie sumy pieniężnej, o którym mowa w art. 149 § 2. P.p.s.a., jest niezasadne, albowiem w ocenie Sądu warunkiem koniecznym przyznania stronie sumy pieniężnej jest rażące naruszenie prawa przez organ. Tymczasem zgodnie z brzmieniem przepisów art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. jedynym warunkiem koniecznym do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi. Zdaniem skarżącej, postawienie przez Sąd wymogu rażącego naruszenia prawa przez organ jest sprzeczne z brzmieniem P.p.s.a., które takie wymogu nie ustanawia, ale także z istotą wprowadzonej do tej ustawy instytucji "sumy pieniężnej". Gdyby Sąd rozpoznając sprawę dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów, doszedłby do przekonania, iż żądanie sumy pieniężnej jest w stanie faktycznym sprawy zasadne. Zdaniem skarżącej, wystarczająco uargumentowała ona stanowisko o konieczności przyznania sumy pieniężnej. Została bowiem obciążona karami umownymi za nieterminową realizację umowy. Samo wystawienie noty obciążeniowej prowadzi do utraty dobrego imienia i rzetelnego wizerunku firmy, powodując dla skarżącej niedogodności natury biznesowej. Łączna kwota kar umownych, tj. 12.750 zł oraz pozostawienie przez organ bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy, 4 tożsamych wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej w wysokości wnioskowanej przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest rażące naruszenie prawa przez organ, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi, jest nieuzasadniony. Zarzut ten nie może okazać się skuteczny z dwóch względów, po pierwsze – ze względów materialnych tkwiących w braku podstaw materialnoprawnych do zasądzenia sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego, a po drugie – ze względów czysto formalnych tkwiących w niewłaściwej jego konstrukcji. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, iż zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (podobnie jak wymierzenie organowi grzywny) możliwe jest zarówno w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, jak i w przypadku stwierdzenia jego kwalifikowanej postaci - "rażącego naruszenie prawa", o którym mowa w art.149 § 1a P.p.s.a. Z przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika również, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy tym samym od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Z jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie wynika (vide np. wyrok z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20,CBOSA), że środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą zbliżoną do uznania administracyjnego. Oznacza to, że kontrola w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zastosowanego środka pieniężnego polega przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a nadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm. Podkreślić przy tym trzeba, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W wyroku z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 387/20, (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny akcentując, że możliwość zasądzenia sumy pieniężnej jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem, wskazał, że skoro przepis stanowi, że “sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że “sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez sąd I instancji takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż okoliczności przedstawionej sprawy uzasadniały odstąpienie od zasądzenia sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku wynikała bowiem w dużej mierze z błędnego przekonania organu o zakończeniu postępowania w dniu [..] września 2019 r. i okoliczność ta determinować musiała rozstrzygnięcie Sądu w zakresie wnioskowanego przez skarżącą przyznania sumy pieniężnej. Odwołanie się natomiast przez Sąd I instancji przy odstąpieniu od wymierzenia organowi sumy pieniężnej, do braku wystąpienia rażącego naruszenia prawa, nie może być uznane za nieprawidłowe. Przesłanka ta bowiem jako zdefiniowana i wypracowana w doktrynie i orzecznictwie, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności mających miejsce w rozpoznawanej sprawie, mogła stanowić wytyczną dla Sądu orzekającego w granicach uznania, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu pierwszego skonstruowanego w ten sposób podnieść należy także, że przepisy art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. mają podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 150, art. 151 czy art. 145 § 1 P.p.s.a. charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność organu oraz że nie dopatrzył się podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych, o czym wskazano powyżej. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych w zarzucie przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 151 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Zarzut drugi skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony. Nie odpowiada on w pełni wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że jej podstawą powinno być naruszenie przepisów postępowania przed sądem administracyjnym tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zaś zastosowanie w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym przez organ. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt. 2 zostały oparte na naruszeniu art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł również powyższych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, pomijając w ogóle przedstawienie jakiejkolwiek argumentacji co do motywów usprawiedliwiających podniesienie tych zarzutów. Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. nie mogły posłużyć skutecznemu wyprowadzeniu zawartych w niej twierdzeń o wadliwości zaskarżonego wyroku, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do orzekania wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej i nie może samodzielnie poszukiwać właściwej podstawy skargi kasacyjnej, czy formułować lub uzupełniać zarzuty, zastępując w tym zakresie autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.