II OSK 2156/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 11/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 11/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], a także zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A.S. kwotę 680 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 61 i art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) w związku z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stosunku do uczestniczki postępowania i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie A.S. powinna uczestniczyć jako strona postępowania, jakkolwiek brak jest po jej stronie interesu prawnego, który uzasadniałby taki udział; 2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż organ błędnie nie uwzględnił okoliczności podniesionych przez A.S. we wniosku o wznowienie postępowania, mimo iż nie świadczyły one o zaistnieniu przesłanek wznowienia postępowania, w szczególności z uwagi na to, że okoliczności te były znane organowi w chwili wydawania decyzji, co zostało dotychczas merytorycznie zweryfikowane, przy jednoczesnym błędnym uznaniu przez Sąd, że A.S. z uwagi na rzekomy interes prawny jest stroną postępowania. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że adresatem decyzji wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania może być tylko i wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 p.b.). Przepisy prawa nie przewidują w tym zakresie innych stron ww. postępowania, a tylko stosowny zapis ustawowy mogłoby stanowić podstawę interesu prawnego, którego w tym przypadku nie ma A.S.. W przedmiotowym postępowaniu właściciele nieruchomości sąsiednich mogą mieć co najwyżej jedynie interes faktyczny w określonym rozstrzygnięciu sprawy, który to interes nie korzysta jednak z ochrony prawnej i nie daje podstaw do uznania takich właścicieli za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W ramach obu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów organ nadzoru budowlanego próbuje podważyć stanowisko Sądu I instancji w zakresie ustalania kręgu stron w postępowaniu dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji uznał, że ze względu na przedmiot postępowania, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie powinny znajdować zastosowanie reguły ogólne wynikające z art. 28 k.p.a., skoro zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bada się jak dana zmiana oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Skarżący kasacyjnie z kolei stanął na stanowisku, że skoro adresatem decyzji wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania może być tylko i wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 p.b., czyli właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to A.S. nie mógł przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjął Sąd I instancji, iż w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r., II OSK 1366/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W ustawie Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 p.b. regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a także w art. 59 ust. 7 p.b. regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego przepisu, a więc przepisu ustawy Prawo budowlane, który ograniczałby stosowanie art. 28 k.p.a. Takim przepisem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest art. 61 p.b., bowiem określa on jedynie podmioty odpowiedzialne za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. To, że w art. 71a p.b. nie określono zakresu podmiotowego ochrony interesu prawnego nie oznacza, że stronami tego postępowania są wyłącznie jednostki, co do których toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku. Dla wyprowadzenia interesu prawnego istotne znaczenie ma regulacja art. 5 p.b. , który w ust. 2 stanowi "Obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymogami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7". W szczególności, a zatem nie oznacza to wyłączenia z ust. 1 pkt 10 "poszanowania w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r., II OSK 658/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji błędnie uznał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ocenić czy A.S. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład przetwórczy-handlowo-usługowy. Z tych też względów skargę kasacyjną należało oddalić. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.