III OSK 6863/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 107/21 w sprawie ze skargi W.G. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wr 107/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.G. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. (dalej: "Dyrektor ZK" lub "organ") – oddalił skargę w całości (pkt 1 wyroku); przyznał adwokat K.M. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 zł, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym (pkt 2 wyroku). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Skarżący w dniu [...] września 2020 r. wystosował do Dyrektora ZK wniosek (data sporządzenia - [...] września 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie, cyt. (pisownia oryginalna): "1) "sprawa dotyczy [...] o przeprowadzeniu testów pozytywnych na zawartość środków odurzających, ale jakich proszę określenie nazwy narkotyków. Czego dotyczyły testy na jakie narkotyki wykryto te 250 testów pozytywnych"; 2) "Ile i jakość nazwa narkotyków znaleziono na terenie Z-KNr [...] we W. w okresie od dnia 30 06 2015r. Do dnia 10072020r. Proszę o wyszczególnienie daty znalezienia narkotyków na terenie Z-KNr[...] W. wskazując nazwę narkotyku"; 3) "Ile było pijanych funkcjonariuszy Służby Więziennej wraz z kadrami funkcjonariuszami w okresie 01012017r do 10 09 2020 r. na terenie jednostki Z-KNr [...] W. ile wykonano testów na zawartość alkoholu wobec funkcjonariuszy S.W. Z-K Nr [...] W."; 4) "Ilu skazanych osób został wykrytych na zawartość alkoholu poddano testom alkomatu i krwi na terenie Z-K Nr [...] W. w okresie od 01 01 2015 roku do 10.09.2020 roku, w tym ilu osób zostało przegrupowanych z podgrupy kwalifikacyjnej z R-2 na R-1 na zakład zamknięty, zwieziono, w/w okresie, wskazanym"." W piśmie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Dyrektor ZK poinformował skarżącego, że: ad. 1) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."); ad. 2) organ podał rodzaj ujawnionej substancji odurzającej, jej ilość i datę wykrycia; ad. 3) organ nie przeprowadzał testów na obecność alkoholu funkcjonariuszom. W wymienionym okresie na terenie Zakładu Karnego był jeden funkcjonariusz pod wpływem alkoholu, który poddał się dobrowolnemu badaniu alkomatem; ad. 4) na terenie Zakładu Karnego w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 10 września 2020 r. u 132 skazanych wykryto obecność alkoholu w organizmie na podstawie badania alkomatem, nie przeprowadzano skazanym badań krwi na obecność alkoholu w organizmie. Dyrektor ZK poinformował również, że nie posiada gotowej informacji ilu skazanym - spośród wyżej wymienionych - zmieniono podgrupę klasyfikacyjną z R-2 na R-1. Celem wytworzenia żądanej informacji konieczne byłoby sporządzenie wykazu skazanych z podgrupą klasyfikacyjną R-2, u których wykryto obecność alkoholu w organizmie w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 10 września 2020 r. oraz przeanalizowanie danych dotyczących tych skazanych w Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności, pod kątem podjętych decyzji klasyfikacyjnych i wyodrębnienie tych, którym zmieniono podgrupę klasyfikacyjną na R-1. Tym samym przygotowanie wnioskowanej informacji wymagałoby zaangażowania personelu jednostki w wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności wykraczających poza bieżącą realizację zadań, co zakłóci i utrudni wykonywanie czynności służbowych. W związku z powyższym Dyrektor ZK poinformował skarżącego, że informacja, której się domaga, jest informacją przetworzoną oraz wezwał do wykazania - w terminie 7 dni od doręczenia pisma - powodów, dla których żądana informacja będzie szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia [...] października 2020 r. wyraził przekonanie, że informacja, której się domaga, jest informacją prostą i jako taka powinna zostać wydana. Ustosunkowując się do tego pisma Dyrektor ZK podtrzymał swoje stanowisko w sprawie - zawarte w piśmie z dnia [...] października 2020 r. a ponadto poinformował, że w zakresie żądania informacji publicznej dotyczącej ilości osób skazanych, u których wykryto obecność alkoholu w organizmie, i którym zmieniona została podgrupa klasyfikacyjna z R-2 na R-1 w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 10 września 2020 r. oraz wyszczególnienia ile było takich osób w danym miesiącu, Dyrektor ZK wydał decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora ZK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając, że informacja publiczna jakiej się domagał stanowi informację prostą, a nie przetworzoną. Podniósł, że nie zgadza się z wydaną w tej materii decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] i zarzucił, że organ uchyla się od udzielenia informacji publicznej z tego względu, że nie chce ujawnić nieprawidłowości w funkcjonowaniu całej administracji Zakładu Karnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZK wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] września 2020 r. Dyrektor ZK w załatwieniu tego wniosku odpowiedział na pytania skarżącego zamieszczone w punktach od 1 do 3 pismem z [...] października 2020 r. W takim kontekście organ dokonał wymaganej czynności materialno-technicznej w reakcji na wniosek skarżącego i uczynił to w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Z kolei odnośnie do pkt 4 wniosku, Dyrektor ZK w piśmie z [...] października 2020 r. - po zakwalifikowaniu tej części wniosku jako dotyczącego udostępnienia informacji o przetworzonym charakterze - wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W sytuacji ustalenia przez Dyrektora ZK, że w odpowiedzi na wezwanie skarżący nie wykazał istnienia tej przesłanki, uprawniającej do udostępnienia informacji publicznej o przetworzonym charakterze, Dyrektor ZK wydał decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w dacie [...] listopada 2020 r. WSA uznał więc, że Dyrektor ZK załatwił sprawę, poprzez rozpoznanie w formie wymaganej u.d.i.p. wszystkich żądań wniosku, jeszcze przed złożeniem skargi przez skarżącego. Skarga bowiem na bezczynność organu wpłynęła [...] grudnia 2020 r. W tych okolicznościach bezsprzecznie przyjąć należy, że na dzień złożenia skargi Dyrektor ZK nie pozostawał w zwłoce, a zatem i nie zachodził stan bezczynności organu w rozumieniu wyżej przytoczonym. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niezastosowaniu art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu, w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność organu, w sytuacji, w której w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego naruszenia skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącego. Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że organ załatwił wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu w przedmiotowej sprawie tj. uznaniem, że nie doszło do bezczynności organu i oddaleniem skargi; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że pkt 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczy udostępnienia informacji o przetworzonym charakterze i skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem powołanego przepisu w przedmiotowej sprawie, tj. uznaniem, że skarżący musi wykazać szczególny interes publiczny uzyskania tejże informacji i wydaniem decyzji przez organ odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wskazując na przytoczone wyżej podstawy - każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie – skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w zakresie punktu 1 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor ZK błędnie zakwalifikował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Wskazana informacja nie służyła prywatnym sprawom skarżącego, który domagał się udostępnienia danych statystycznych, które, co do zasady stanowią informację publiczną, jeśli wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych przez organ władzy publicznej. Skarżący stwierdził również, że w zakresie punktu 2 i 3 wniosku nie otrzymał informacji, o którą się zwrócił. Odpowiedź na wskazane pytania była lakoniczna, nie zawierała informacji, o którą zwracał się skarżący. Dyrektor ZK ma odpowiednią wiedzę w zakresie ww. pytań i powinien jako zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wyczerpująco na nie odpowiedzieć. Odnośnie do pkt 4 wniosku, zdaniem skarżącego Dyrektor ZK niezasadnie zakwalifikował to żądanie jako dotyczące uzyskania informacji publicznej przetworzonej, wzywając skarżącego do wykazania w terminie 7 dni powodów, dla których żądane informacje będą szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzyskanie takiej informacji nie wymaga przeanalizowania przez Dyrektora ZK szczegółowych zapisów i dokumentów, gdyż są to informację na bieżąco dostępne. Informacje te nie wymagałyby również zaangażowania dodatkowego personelu jednostki. Dyrektor ZK posiada, wbrew jego twierdzeniu, całościowe informacje, aby odpowiedzieć na wskazane pytanie bez potrzeby dokonywania ich selekcji, weryfikacji, analizy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ZK wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sądowoadministracyjna kontrola bezczynności organów administracji publicznej jest refleksem konstytucyjnej zasady praworządności, proklamowanej w art. 7 Konstytucji RP. Obowiązek działania organów władzy publicznej (administracji publicznej) na podstawie i w granicach prawa oznacza bowiem, że nie tylko forma, tryb i merytoryczna treść działania powinna mieć oparcie w prawie, ale również czas, w którym organ działa powinien mieścić się w prawem wyznaczonych zakresach. Przepisy u.d.i.p. w art. 13 ust. 1 określają, w jakim terminie organ ma obowiązek zrealizować konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Stosownie do jego treści informacja publiczna powinna być udostępniona w terminie nie dłuższym niż 14 dni od złożenia wniosku. Jeżeli informacji w wyżej podanym terminie udostępnić nie można, podmiot zobowiązany do załatwienia wniosku dostępowego powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z wypracowanym w judykaturze oraz doktrynie stanowiskiem termin załatwienia wniosku dostępowego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, ale również wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, poinformowania wnioskującego, że organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej, albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ powinien również skierować do wnioskującego wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W sprawie jest niekwestionowane, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. w dniu [...] września 2020 roku. Czternastodniowy termin na jego załatwienie upływał z dniem [...] października 2020 roku. W tym dniu Dyrektor Zakładu wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował go, że: 1) żądanie wskazane w pkt 1 wniosku dostępowego nie dotyczy informacji publicznej; 2) udostępnił informację publiczną żądaną w pkt 2 i 3 wniosku dostępowego. 3) podał, że informacja żądana w pkt 4 wniosku ma charakter przetworzony i wezwał skarżącego w terminie 7 dni do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Wezwanie zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] października 2020 roku. Skarżący udzielił na nie odpowiedzi w dniu [...] października 2020 roku, która wpłynęła do organu w dniu [...] października 2020 roku. Decyzja w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji przetworzonej, żądanej w pkt 4 wniosku dostępowego została wydana w dniu [...] listopada 2020 roku, a skargę na bezczynność wniesiono w dniu [...] grudnia 2020 roku. W świetle przedstawionych okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie znajdują uzasadnienia. Po pierwsze, bez znaczenia w kontekście zasadności skargi pozostaje kontestowanie przez skarżącego kompletności informacji udzielonej przez organ na żądania wskazane w pkt 2 i 3 wniosku dostępowego. Należy odnotować, że WSA w swoim uzasadnieniu błędnie podał, że Dyrektor nie udzielił skarżącemu informacji dotyczącej rodzaju, ilości i daty wykrytych u skazanych środków odurzających. Z treści pisma z dnia [...] października 2020 roku wynika jednoznacznie, że dane w tym zakresie zostały skarżącemu udostępnione. Odpowiadając na żądanie z pkt 3 wniosku dostępowego Dyrektor podał, że w zakreślonym czasookresie nie przeprowadzano testów na obecność alkoholu funkcjonariuszom Zakładu. Skuteczne podważenie treści udzielonych odpowiedzi, które prowadziłoby do uwzględnienia skargi na bezczynność, uzależnione jest od wykazania przez skarżącego okoliczności uzasadniających przyjętą przez niego ocenę względem tych odpowiedzi. Innymi słowy, skarżący powinien wykazać argumenty pozwalające zweryfikować zarzut niekompletności, nierzetelności bądź nieprawdziwości udzielonych przez Dyrektora odpowiedzi. Skarżący tego nie uczynił. Powołał się wyłącznie na intuicje dotyczące prawidłowości funkcjonowania Zakładu, jakie wyrobił sobie podczas pobytu w tym Zakładzie. Po drugie, skarga na bezczynność nie jest właściwym środkiem prawnym do kwestionowania odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu prawnego, jeżeli w tym przedmiocie organ wydał decyzję administracyjną. Zamiar taki powinien być realizowany poprzez wniesienie skargi na decyzję z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wydanie przedmiotowej decyzji przesądza o niezasadności skargi na bezczynność w zakresie informacji żądanej w pkt 4 wniosku dostępowego. Wszelkie zarzuty związane z jej legalnością, w tym ten, dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., mogą być rozpatrywane wyłącznie w ramach sądowadministracyjnej kontroli tego aktu, nie w sprawie ze skargi na bezczynność. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował zarzuty dotyczące wadliwej oceny charakteru informacji żądanych w pkt 1 wniosku dostępowego. Należy podzielić przyjęte przez organy stanowisko, że informacja dotycząca tego "na jakie narkotyki" zostało przeprowadzonych 250 testów na osadzonych w Zakładzie Karnym nie jest informacją publiczną. Informacje te dotyczą osadzonych, a więc osób niepełniących żadnych funkcji publicznych. Skarżący uzyskał natomiast informację potwierdzającą, że testy na zawartość substancji odurzających na osadzonych zostały przeprowadzone i ile tych testów z wynikiem pozytywnym, w zakreślonym okresie czasu przeprowadzono (pismo z dnia [...] lipca 2020 roku, nr [...]. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.