IV SAB/Wr 107/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokat K. M. – P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Skarżący W. G. pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wystąpił, zarzucając temu organowi, że informacja publiczna jakiej się domagał stanowi informację prostą, a nie przetworzoną. Podniósł, że nie zgadza się z wydaną w tej materii decyzją organu z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...]. Zarzucił, że organ uchyla się od udzielenia informacji publicznej z tego względu, że nie chce ujawnić nieprawidłowości w funkcjonowaniu całej administracji Zakładu Karnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Opisał szczegółowo przebieg sprawy między innymi podnosząc, że skarżący w dniu [...] września 2020 r. wystosował kolejny wniosek (data sporządzenia – [...] września 2020 r.) o udostępnienie informacji publicznej, formułując poniższe pytania, cyt. (pisownia oryginalna): "1) "sprawa dotyczy [...] o przeprowadzeniu testów pozytywnych na zawartość środków odurzających, ale jakich prosze określenie nazwy narkotyków. Czego dotyczyły testy na jakie narkotyki wykryto te [...] testów pozytywnych" ; 2) "Ile i jakość nazwa narkotyków znaleziono na terenie Z-KNr[...] we W. w okresie od dnia [...]06 2015r. Do dnia [...]072020r. Proszę o wyszczegulnienie daty znalezienia narkotyków na terenie Z-KNr[...] W. wskazując nazwę narkotyku" ; 3) "Ile było pijanych funkcjonariuszy Służby Wieziennej wraz z kadrami funkcjonariuszami w okresie [...]012017rdo do [...]092020 r. na terenie jednostki Z-KNr[...] W. ile wykonano testów na zawartość alkocholu wobec funkcjonariuszy S.W. Z-K Nr [...]W."; 4) "Ilu skazanych osób został wykrytych na zawartość alkocholu poddano testom alkomatu i krwi na terenie Z-K Nr [...] W. w okresie od [...]01 2015 roku do [...]09.2020 roku . w tym ilu osób zostało przegrupowanych z podgrupy kwalifikacyjnej z [...] na [...] na zakład zamknięty, zwieziono. w /w okresie, wskazanym." Organ stwierdził, że odpowiedź w sprawie wymienionych żądań została skarżącemu przesłana pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], w którym poinformował skarżącego, że: - ad. 1) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, z późn. zm.); - ad. 2) nie zostały ujawnione przedmioty niedozwolone w postaci substancji odurzających wraz ze wskazaniem ilości, nazw i dat ich wykrycia; - ad. 3) organ nie przeprowadzał testów na obecność alkoholu funkcjonariuszom. W wymienionym okresie na terenie Zakładu Karnego był jeden funkcjonariusz pod wpływem alkoholu, który poddał się dobrowolnemu badaniu alkomatem; - ad. 4) na terenie Zakładu Karnego w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] września 2020 r. u [...] skazanych wykryto obecność alkoholu w organizmie na podstawie badania alkomatem, nie przeprowadzano skazanym badań krwi na obecność alkoholu w organizmie. Jednocześnie organ poinformował, że nie posiada gotowej informacji ilu skazanym - spośród wyżej wymienionych - zmieniono podgrupę klasyfikacyjną z [...] na [...]. Celem wytworzenia żądanej informacji konieczne byłoby sporządzenie wykazu skazanych z podgrupą klasyfikacyjną [...], u których wykryto obecność alkoholu w organizmie w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] września 2020 r. oraz przeanalizowanie danych dotyczących tych skazanych w Centralnej Bazie Danych. Osób Pozbawionych Wolności, pod kątem podjętych decyzji klasyfikacyjnych i wyodrębnienie tych, którym zmieniono podgrupę klasyfikacyjną na [...]. Tym samym przygotowanie wnioskowanej informacji wymagałoby zaangażowania personelu jednostki w wykonanie dodatkowych, czasochłonnych czynności wykraczających poza bieżącą realizację zadań, co zakłóci i utrudni wykonywanie czynności służbowych. W związku z powyższym organ pismem z dnia [...] października 2020 r. poinformował skarżącego, że informacja, której się domaga, jest informacją przetworzoną oraz wezwał do wykazania - w terminie 7 dni od doręczenia pisma - powodów, dla których żądana informacja będzie szczególnie istotna dla interesu publicznego. W odpowiedzi skarżący skierował pismo z dnia [...] października 2020 r., w którym wyraził przekonanie, że informacja, której się domaga jest informacją prostą i jako taka powinna zostać wydana. Po rozpatrzeniu tego pisma organ w zakresie nazw narkotyków wykrytych w organizmie osadzonych w rezultacie przeprowadzonych testów poinformował skarżącego, iż podtrzymuje wcześniejsze stanowisko w tej sprawie - zawarte w przesłanym piśmie nr [...] z dnia [...]10.2020 r. - zgodnie z którym żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast w zakresie żądania informacji publicznej dotyczącej ilości osób skazanych, u których wykryto obecność alkoholu w organizmie i którym zmieniona została podgrupą klasyfikacyjna z [...] na [...] w okresie od [...]01.2015 r. do [...]09.2020 r. oraz wyszczególnienia ile było takich osób w danym miesiącu, organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W przedmiotowej decyzji skarżący został pouczony, że przysługuje mu odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu [...] listopada 2020 r. Z uprawnienia do złożenia odwołania jednak skarżący nie skorzystał i złożył niniejszą skargę. Abstrahując od uznania, czy skarżący skarży wydaną w pierwszej instancji decyzję, co czyniłoby skargę niedopuszczalną a zatem podlegającą odrzuceniu, w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności. Stan bowiem bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Organ zaś odnośnie do żądania dotyczącego ilości osób skazanych, u których wykryto obecność alkoholu w organizmie i którym zmieniona została podgrupą klasyfikacyjna z [...] na [...] w okresie od [...]01.2015 r. do [...]09.2020 r. oraz wyszczególnienia ile było takich osób w danym miesiącu, pismem z dnia [...] października 2020 r., na podstawie z art, 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał skarżącego do wykazania, iż żądane informacje publiczne są szczególnie istotne dla interesu publicznego, z uwagi na ustalenie, że ww. informacje mają charakter informacji przetworzonej. Podjęta przez skarżącego polemika przeciwstawiająca ocenie organu własną interpretację pojęcia informacji prostej i przetworzonej, nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu miałoby służyć uzyskanie przez niego żądanych informacji. W związku z powyższym organ w dniu [...] listopada 2020 r. wydał opisaną wyżej decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji zaś nieuwzględnienia skargi, sad skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organów administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak – Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Lexis - Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Wyrok w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11). Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p."). Stosownie do postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ustęp 2 art. 13 u.d.i.p.). Termin określony w art. 13 ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13, adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę w drodze pisma mającego postać czynności materialno-technicznej o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, System Elektronicznej Informacji Prawnej Lex; komentarz do art. 13). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Po myśli ust. 2 art. 14 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Z kolei według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Generalnie ujmując, na tle przytoczonych przepisów oraz poglądów doktryny i orzecznictwa, bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony, czyli ogólnie formułując - doprowadzenie do załatwienia podania strony. W realiach rozpatrywanej sprawy trzeba stwierdzić, że wniosek skarżącego wpłynął do organu [...] września 2020 r. Organ w załatwieniu tego wniosku odpowiedział na pytania skarżącego zamieszczone w punktach od 1 do 3 pismem z [...] października 2020 r. W takim kontekście organ dokonał wymaganej czynności materialno-technicznej w reakcji na wniosek skarżącego i uczynił to w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Z kolei odnośnie do pkt 4 wniosku organ w piśmie z[...] października 2020 r. - po zakwalifikowaniu tej części wniosku jako dotyczącego udostępnienia informacji o przetworzonym charakterze - wezwał skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji przetworzonej może być zrealizowane tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W sytuacji ustalenia przez organ, że w odpowiedzi na wezwanie skarżący nie wykazał istnienia komentowanej przesłanki, uprawniającej do udostępnienia informacji publicznej o przetworzonym charakterze, organ wydał decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – w dacie [...] listopada 2020 r. Organ zatem załatwił sprawę, poprzez rozpoznanie w formie wymaganej komentowaną ustawą wszystkich żądań wniosku, jeszcze przed złożeniem skargi przez skarżącego. Skarga bowiem na bezczynność organu wpłynęła 30 grudnia 2020 roku. W tych okolicznościach bezsprzecznie przyjąć należy, że na dzień złożenia skargi organ nie pozostawał w zwłoce, a zatem i nie zachodził stan bezczynności organu w rozumieniu wyżej przytoczonym. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 853/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16, uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/2019). W powyższym świetle, działając na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości (pkt I sentencji). O wynagrodzeniu należnym ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi orzeczono (w pkt II sentencji) na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18).