II SA/Kr 1007/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 lipca 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej decyzją nr [...] z dnia 1.07.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity, Dz.U. z 2018r. póz. 1202 z późn. zmian. dalej u.p.b.) nakazał M. M. rozbiórkę na własny koszt płyty betonowej o wymiarach rzutu poziomego 1,15 x 7,00 m, stanowiącej rozpoczętą budowę wiaty na drewno na dz.ew.nr [...], położonej w miejscowości Lubomierz, gmina Mszana Dolna, woj. Małopolskie. Od wyżej wymienionej decyzji odwołanie złożyła M. M. podnosząc naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa oraz art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. z powodu nieustalenia i błędnego przyjęcia, iż sporna płyta betonowa nie spełnia kryterium do legalizacji. Podano, iż płyta ma służyć do budowy ogrodzenia co nie narusza przepisów planu miejscowego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją Nr [...] Znak:[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa w związku z art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa płyta betonowa znajduje się przy granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...]. Odległość pomiędzy wybudowaną płytą betonową, a budynkiem usytuowanym na dz. [...] wynosi zgodnie z ustaleniami PINB - 3 m do zadaszenia oraz 6 m do ściany budynku. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, złożonego do protokołu nr [...], przedmiotowa płyta betonowa stanowi część zamierzonej inwestycji tj. wiaty na drewno. Protokół nr [...] został podpisany przez pełnomocnika inwestora bez zastrzeżeń, co oznacza, iż pełnomocnik inwestora zgodził się z zawartymi w nim ustaleniami. Skoro wylanie płyty betonowej z zamontowanymi kotwami stalowymi do słupków konstrukcyjnych (jak należy domniemywać - wsporczych, dla zamocowania konstrukcji dachu lub przegród) stanowi element wiaty na drewno, to taki obiekt spełnia kryteria obiektu budowlanego - wiaty w budowie, podlegającej reżimowi art. 49b u.p.b. Kwalifikacja prawna obiektu dokonana przez PINB nie jest prawidłowa. PINB nie uzasadnił, dlaczego uznał niewielką wiatę w budowie, o wym. 1,15 x7m (pow. zabudowy ok. 8m2) za obiekt wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, co w przypadku samowolnej realizacji takiego obiektu musi skutkować zastosowaniem przez organ nadzoru budowlanego regulacji określonej w art. 48 u.p.b. Ocena prawna samowoli budowlanej musi być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych. Ustalenie takie stanowi warunek konieczny zgodnego z prawem dalszego procedowania, obejmującego przecież obowiązek organu doboru właściwego reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej (art. 48, art. 49b, art. 50-51 u.p.b.), gdzie podstawowym kryterium rozróżnienia tych trybów jest właśnie kwalifikacja robót budowlanych zgodnie z podziałem przyjętym przez ustawodawcę w treści przepisów Prawa budowlanego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31.01.2019r., sygn. II SA/Kr 1542/18). Zatem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów na działce nie jest uzależnione od charakteru i stopnia zainwestowania działki. Zatem zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 u.p.b., budowa wiaty o pow. zab. do 35m2 wymagała jedynie zgłoszenia. Skoro ustalono, że zgłoszenia do właściwego organu inwestorka nie dokonała, należało zastosować tryb wynikający z uregulowań art. 49b u.p.b., który dotyczy samowolnej budowy obiektu zarówno ukończonego, jak i będącego w budowie. W zakresie czy przedmiotowy obiekt w budowie podlega legalizacji w tym trybie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Lubomierz zatwierdzonym uchwałą Nr XXX/248/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 21.10.2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 383 póz. 4173) symbolem 1.3.R/O oznacza się - "Tereny rolne w obszarach osuwiskowych, obejmujące grunty rolne w obszarach z występującymi czynnymi i potencjalnymi procesami erozyjno-osuwiskowymi. Obowiązują ustalenia dla terenów 1.3.R (Symbolem 1.3.R oznacza się — Tereny rolne, obejmujące grunty rolne przeznaczone pod uprawy rolne. Obowiązuje ochrona przed zmianą użytkowania na cele nierolnicze. Utrzymuje się istniejące zainwestowanie. Dopuszczona realizacja obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną, z wykluczeniem lokalizacji wielkotowarowych ferm hodowlanych opartych na systemie bezściółkowym. Dopuszczona realizacja uzbrojenia terenu i dróg dojazdowych. Dopuszczona modernizacja i uzupełnienie istniejącej substancji budowlanej w ramach działki siedliskowej, bez prawa budowy nowego budynku mieszkalnego. Dopuszczona adaptacja istniejącej zabudowy na cele agroturystyki, turystyki i rekreacji indywidualnej. Dopuszczona realizacja pojedynczych nowych zagród, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, pod warunkiem posiadania własnego dojazdu do drogi publicznej i posiadania na własność gospodarstwa rolnego na terenie gminy. (...) Na niezalesionych polanach, znajdujących się w granicach Gorczańskiego Parku Narodowego obowiązuje prowadzenie gospodarki zgodnie z planem ochrony GPN.)Wskazane zadrzewienie i zalesienie tych terenów, w wypadku modernizacji substancji mieszkaniowej lub realizacji nowych zagród obowiązuje uwzględnienie warunków podanych w § 8 i wykonanie badań geologiczno-inżynierskich." Analiza zapisów MPZP prowadzi do wniosku, że na przedmiotowej działce nie istnieje możliwość sytuowania nowej zabudowy, wykluczona jest również budowa w oparciu o przesłankę dopuszczalności realizacji obiektów bezpośrednio związanych z produkcją rolną, bowiem na prowadzonej działce nie jest prowadzona gospodarka rolna, o czym świadczy miedzy innymi istniejący na sąsiednich działkach ew. nr [...], [...], [...] budynek rekreacji indywidualnej (wobec którego PINB wdrożył odrębne postępowanie w trybie art. 48 u.p.b.). Wiata na drewno, nie związana z legalnie istniejącą zabudową siedliskową lub mieszkalną nie jest zatem zgodna z ustaleniami ww. planu. Skoro przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania, nie istniała możliwość zobowiązania skarżącej do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji ustaleniami obowiązującego planu. Fakt, że w art. 49b ust. 2 pkt 3 u.p.b. przewidziano możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 11.05.2016r., sygn. akt II SA/Kr 121/16). Zatem wg MWINB nakaz orzeczony w skarżonej decyzji był zasadny, lecz w oparciu o inną niż wskazana przez PINB, podstawę prawną. Podstawa prawna rozstrzygnięcia jest elementem decyzji, którą organ odwoławczy w trybie art. 138 k.p.a. uprawniony był wskazać odmiennie. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należy zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie zmienił jej przedmiotu. Przez zmianę podstawy prawnej nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym (vide: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 24.01.2019r., sygn.. II SA/Ol 886/18). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20.02.2020, sygn. II OSK 930/18. Rozpatrując sprawę jako druga instancja organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec merytorycznie co do istoty sprawy, co wiąże się co do zasady z zastosowaniem odmiennych podstaw prawnych niż miało to miejsce podczas orzekania przez organ I instancji. Skoro w taką kompetencję wyposażono organ odwoławczy, to nie można uznać, że naruszeniem zasady dwuinstancyjności przez organ odwoławczy będzie zmiana podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wadliwość. MWINB odnosząc się do zarzutów odwołania podał, iż przedmiotowa płyta stanowi rozpoczętą budowę zadaszenia - wiaty na drewno. O przeznaczeniu płyty betonowej świadczy zarówno sposób jej wykonania jak i oświadczenie pełnomocnika inwestora. MWINB, oceniając charakter robót z punktu widzenia zasad techniki budowlanej nie widzi logicznego związku budowy przedmiotowej płyty z budową ogrodzenia, które co do zasady ma charakter liniowy i jego charakterystycznym parametrem jest długość i wysokość. Ogrodzenie nie wymaga wykonania fundamentu płytowego. Wnioski poczynione przez PINB są zatem prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. M. zarzucając naruszenie: - art. 7, 7a, 8 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też w sytuacji nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia, nierozważenie wątpliwości na korzyść strony; - art. 78 § 1 Kpa poprzez pominięcie zgłoszonego dowodu z przesłuchania strony; - art. 80 Kpa przez bezpodstawne przyjęcie, że wykonane prace aktualnym stanie zaawansowania stanowią budowlę wiaty wymagające zgłoszenia, w sytuacji kiedy na dzień wydania decyzji stanowią one budowę ogrodzenia; - art. 81a. § 1 Kpa przez bezpodstawne przyjęcie na niekorzyść strony ustaleń, że wykonane prace nie stanowią budowy ogrodzenia; - art. 86 Kpa poprzez pominięcie zgłoszonego dowodu w sytuacji kiedy nie są wyjaśnione kwestie przeznaczenia wykonanych prac na dzień orzekania. W uzasadnieniu podkreślono, iż zgodnie z powszechnym poglądem doktryny i orzecznictwa zadaniem organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy w pełnym jej zakresie, a to oznacza, że także do tego organu należy ocena materiału dowodowego sprawy. Nic nie zwalnia, tego organu od poddania samodzielnej analizie i porównaniu złożonych w sprawie przez zainteresowane strony dokumentów i ewentualnym wskazaniu, jakich sprzeczności w nich się dopatruje, dlaczego mają one w sprawne istotne znaczenie i ewentualnie, w jaki sposób można je usunąć, Jak to wynika z treści uzasadnienia dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia także dwukrotnie postępowania wyjaśniającego czego jednak nie uczynił organ odwoławczy pomijając dowód z przesłuchania strony z motywacją, że jest on niecelowy, gdyż wystarczy samo oświadczenie się strony i jej pełnomocnika. W ocenie skarżącego jest to istotne naruszenia prawa, gdyż inna jest moc dowodowa oświadczeń zawnioskowane przed organem I instancji. Dowody te kiedy istnieje rozbieżność w przeznaczeniu wykonanych prac ma istotne znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje nie tylko gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań, w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. Wg skarżącego organ II instancji powiela motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej nie dokonując wszechstronnej oceny materiału, dowodowego odmiennie przyjmuje, że na wykonanie spornych prac nie było wymagane pozwolenie na budowę lecz zgłoszenie. Nie można zgodzić się z wnioskiem obu organów orzekających w sprawie, że o przeznaczeniu płyty betonowej świadczy zarówno sposób jej wykonania jak i oświadczenie pełnomocnika inwestora, gdyż strona decyduje jaki charakter mają wykonane prace, a że są one w linii z ogrodzeniem, zamiarem inwestora jest wykorzystanie ich jako elementu ogrodzenia. Jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że nie może pełnić takiej funkcji to należało ten fakt wykazać opinią biegłego, gdyż ocena obu organów wykracza poza granice swobodnej oceny dowodów co narusza prawa strony. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 16 grudnia 2020 r. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczą zakwalifikowania przez organ realizowanego przez skarżącą obiektu w budowie jako wiaty na drewno. Właściwa ocena, co do stwierdzenia jaki obiekt jest realizowany, wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego odnośnie zrealizowanych robót, a następnie ich oceny i stosownego zakwalifikowania pod względem faktycznym i prawnym realizowanego obiektu. Wszystkie te czynności organ wykonał prawidłowo. Wbrew zarzutom skargi, zebrany materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający do dokonania oceny rodzaju realizowanego obiektu. W sprawie przeprowadzono oględziny, wykonano dokumentację fotograficzną (k. 13-14 akt organu I instancji), sporządzono protokół (k. 16 akt organu I instancji), w którym przedstawiono stanowisko przedstawiciela skarżącej, co do rodzaju realizowanego obiektu oraz dołączono zdjęcie z geoportalu (k. 12 akt organu I instancji) z naniesionym opisem granic działek i realizowanych oraz zrealizowanych przez skarżącą obiektów budowlanych. Zebrany materiał dowodowy jest wyczerpujący i wystarczający do wyrażenia oceny jaki obiekt realizowała skarżąca i wbrew zarzutom skargi, nie ma żadnych podstaw aby gromadzić jeszcze jakieś dodatkowe dowody, a co za tym idzie bezpodstawnie przedłużać postępowanie. Również kwalifikacja realizowanego obiektu została dokonana przez organ prawidłowo i nie wymagała przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. O ile stanowisko przedstawiciela skarżącej jest jednoznaczne, co do tego, że realizowany przez nią obiekt ma służyć przechowywaniu drewna, to podkreślenia wymaga, że nie jest to jedyny i kluczowy argument, przemawiający za tym, aby realizowany obiekt uznać za wiatę na drewno w budowie. Kluczowe znaczenie ma tu dokumentacja fotograficzna i zdjęcie z geoportalu. Skoro oceniany fragment obiektu stanowi płytę betonową o szerokości 1,15 m. i długości 7,00 m. z zamontowanymi kotwami stalowymi do słupków konstrukcyjnych, to brak podstaw aby kwalifikować go jako fragment ogrodzenia, które jest obiektem liniowym i nie wymaga tak szerokiego fundamentu. Poza tym, gdyby skarżąca realizowała ogrodzenie, to niewątpliwie fundament zostałby wykonany wzdłuż granic całego jej terenu, a w każdym razie na znacznie dłuższym odcinku. Analiza zdjęcia z geoportalu w powiązaniu z informacją z rejestru gruntów o prawie własności do poszczególnych działek (k. 17 akt organu I instancji) wskazuje, że długość granic terenów będących własnością skarżącej będzie wynosiła kilkaset metrów. Budowanie zatem ogrodzenia o długości 7 metrów mijałoby się w takiej sytuacji z jakimkolwiek celem. Ponadto dokumentacja fotograficzna z oględzin zawiera także fotografię fragmentu ogrodzenia zrealizowanego na działce skarżącej (k. 15 akt organu I instancji) i ma ono całkowicie odmienną konstrukcję od realizowanego przez nią obiektu, będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Z powyższych przyczyn uznanie przez organ realizowanego obiektu za wiatę na drewno należy uznać za prawidłowe, a zarzuty skargi kwestionujące tę kwalifikację za bezpodstawne. Jak wynika z treści skargi pozostałe okoliczności faktyczne nie są w sprawie kwestionowane. Uwzględniając to, a także w związku z obszernym przytoczeniem w części historycznej niniejszego uzasadnienia pozostałych motywów rozstrzygnięcia organu, które Sąd w pełni aprobuje, przypomnieć należy, że organ II instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowa wiata zgodnie z obowiązującymi w trakcie jej realizacji przepisami, z uwagi na swoje parametry wymagała zgłoszenia, którego nie dokonano - a nie pozwolenia na budowę - a co za tym idzie dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, należycie je uzasadniając. Organ także wnikliwie przeanalizował postanowienia obowiązującego dla terenu inwestycji planu miejscowego i prawidłowo ocenił, że budowa wiaty jest oczywiście niezgodna z tym planem, co wykluczało przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Konkludując należy zatem stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ przed wydaniem decyzji, dokonał kompletnych i wyczerpujących ustaleń istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy stanu faktycznego, który został prawidłowo oceniony. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.