II SAB/Ke 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." do rozpatrzenia wniosku Polskiej Federacji Związkowej z dnia 9 marca 2021 r. w zakresie pkt. 3-7 w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "E." dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." na rzecz Polskiej Federacji Związkowej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Ke 49/21 Uzasadnienie W dniu 2 kwietnia 2021 r. Polska Federacja wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Domu Pomocy Społecznej "E." w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia "16.10.2020 r." o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o: 1. stwierdzenie, że doszło do bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytania 3-7 zawarte we wniosku nr [...]; 2. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Federacja wyjaśniła, że wnioskiem [...] z dnia 9.03.2021 r. zwróciła się o udostępnienie następująccej informacji publicznej: 1. Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom wynagrodzeń w styczniu 2021 r; 2. Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę pracownikom premii w styczniu 2021 r.; 3. Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę wynagrodzeń pracownikom w styczniu 2021 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych/działach domu pomocy społecznej i odrębnie dla kadry kierowniczej, w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy DPS oraz osobno dla kierowników komórek organizacyjnych; 4. Jaką wysokość środków finansowych przeznaczył pracodawca na wypłatę premii w styczniu 2021 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych/działach domu pomocy społecznej i odrębnie dla kadry kierowniczej, w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy DPS oraz osobno dla kierowników komórek organizacyjnych; 5. Jakiej liczbie pracowników zatrudnionych w styczniu 2021 r. w poszczególnych komórkach organizacyjnych/działach DPS oraz osobno kierownikom komórek organizacyjnych/działów DPS wypłacono ww. wynagrodzenia i premie, w podziale na poszczególne komórki organizacyjne/działy DPS na dzień wypłaty wynagrodzeń; 6. Jaka była minimalna i maksymalna wysokość wynagrodzenia wypłaconego dla ogółu pracowników DPS w styczniu 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko, poprzez podanie minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzenia w podziale na poszczególne stanowiska wg wzoru podanego poniżej (tutaj skarżąca umieściła tabelę) i dalej nawet dla jednoosobowych stanowisk; 7. Jaka była minimalna i maksymalna wysokość premii: kwotowa i procentowa wypłacona dla ogółu pracowników DPS w styczniu 2021 r. z uwagi na zajmowane stanowisko, poprzez podanie minimalnej i maksymalnej wysokości premii w podziale na poszczególne stanowiska wg wzoru podanego poniżej (tutaj skarżąca umieściła tabelę) i dalej nawet dla jednoosobowych stanowisk. Skarżąca podniosła, że wnioskodawca na żadnym z etapów nie żądał ujawnienia wysokości wynagrodzeń konkretnych, identyfikowanych osobowo pracowników DPS, a jedynie zbiorczych, generalnych, statystycznych informacji dotyczących wynagrodzeń określonej grupy zawodowej. Nie może być zatem mowy o konieczności ochrony dóbr osobistych. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca przywołała przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i ich swobodnym przepływem (RODO). Samo stanowisko pracy (choćby jednoosobowe) nie jest więc daną osobową w rozumieniu ww. przepisów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Domu Pomocy Społecznej "E." wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem organu, skarga dotyczy dwóch odrębnych pism. Z treści jej wynika, że dotyczy wniosku z dnia 16 października 2020 r., natomiast załącznikiem do skargi jest pismo z dnia 9 marca 2021 r. i odpowiedź udzielona w tym zakresie przez DPS "E." w dniu 16 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 Kpa i art. 53 § 2b Ppsa, ponieważ w tych sprawach przepisy Kpa stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej "Udip". W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Sąd jako oczywistą omyłkę traktuje wskazanie w petitum skargi, że dotyczy ona pisma z dnia 16.10.2020 r. Jak bowiem wynika z uzasadnienia skargi oraz znajdującego się w aktach materiału dowodowego, wniosek o udostępnienie informacji, o którą zwróciła się PF. został zawarty w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. nr [...]. Z tego względu identyfikacja przedmiotu skargi nie budzi wątpliwości Sądu. Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności wniesionej skargi na bezczynność, wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, ponieważ żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, organ zobowiązany jest zawiadomić o tym wnioskodawcę (w formie pisma). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, ale organ odmawia jej udostępnienia, albo zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 Udip), tj., gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 137/18). Zgodnie z art. 13 ust. 1 Udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W rozpoznawanej sprawie skarżąca Federacja we wniosku z dnia 9 marca 2021 r. sformułowała swoje żądania w 7 punktach. Organ w piśmie z dnia 16 marca 2021 r. udzielił odpowiedzi na dwa pierwsze, w odniesieniu do pkt. 6 wskazał, że minimalna wysokość wynagrodzenia brutto pracowników pracujących cały miesiąc styczeń 2021 r. w pełnym wymiarze czasu pracy to kwota 3.080 zł, natomiast maksymalna wysokość to kwota 7.020 brutto. W odniesieniu do punktów 3, 4, 5 i 7 organ stwierdził, że nie jest to informacja publiczna, gdyż odpowiedź na te pytania prowadzi do ujawnienia danych wrażliwych pracowników i prowadzi do ich zidentyfikowania. W sprawie bezsporne jest, że Dyrektor DPS "E." , tj. jednostki budżetowej Powiatu K., jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 Udip). Organ ten udzielił częściowo odpowiedzi na wniosek, albowiem uchylił się od udzielenia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzeń i premii w podziale na poszczególne komórki organizacyjnie odrębnie dla kadry kierowniczej, a także minimalnej i maksymalnej wysokości wynagrodzeń i premii w podziale na poszczególne stanowiska. Nieudzielenie informacji w tym zakresie uzasadnił tym, że odpowiedź na zadane pytania prowadzi do ujawnienia danych wrażliwych pracowników i w konsekwencji nie jest informacją publiczną. Zaprezentowane stanowisko należy uznać za nieprawidłowe. Zgodnie z art. 1 ust. 1 Udip każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu zawara art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 Udip będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskiem może być więc pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. I OSK 2445/11). Informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca Federacja we wniosku z dnia 16 marca 2021 r. stanowią niewątpliwie informację publiczną, ponieważ wysokość wynagrodzeń wypłacanych pracownikom Domu Pomocy Społecznej, w tym premii (stanowiących składnik wynagrodzenia) dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych (pochodzących z budżetu jednostki samorządu terytorialnego), którymi gospodarowanie, stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305) jest co do zasady jawne. Co więcej, żądana przez stronę informacja publiczna odpowiada treści art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 lit. h Udip, gdyż mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie obsługi tego podmiotu (por. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. I OSK 3207/15; z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2559/15). Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną. To ma, bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 Udip. Jeśli podmiot zobowiązany uważa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 1 Udip), może odmówić udostępnienia informacji publicznej, ale wówczas, co wynika z ugruntowanych w doktrynie poglądów, obowiązany jest wydać decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 Udip; por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 319, uw. 1). W ocenie Sądu, udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej w tej sytuacji polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Często jednak dochodzi do sytuacji, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. W tej materii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny przyjmując, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 Udip Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest możliwe bowiem precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy, bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn., akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W tym miejscu należy zauważyć, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 Udip. Rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Należy zwrócić również uwagę, że udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, a taka, jak wskazano wyżej, informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało ujawnienie rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które może składać się wiele elementów, jak też mogą być z niego dokonywane potrącenia z różnych tytułów. Podkreślić należy, że o ile ujawnienie wynagrodzenia "zasadniczego" nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki, np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte (np. świadczenia związane w chorobą członka rodziny). Potencjalnie ochronie będą podlegać także potrącenia np. z tytułu alimentów (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. I OSK 796/14). Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej. Brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi takiej bezczynności. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy nie pozwalają uznać, że w niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia prawa. Organ pozostawał bowiem w błędzie, że informacje, których żądała skarżąca w pkt. 3-7 nie stanowią informacji publicznej. Sama odpowiedź na wniosek została zaś udzielona już po tygodniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 Ppsa, orzekł, jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a Ppsa. O kosztach, na które złożyła się kwota wpisu od skargi (100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.