II SA/Rz 168/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - Przedmiotem skargi JF, dalej "skarżący", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "Kolegium", z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Po rozpoznaniu wniosku PI z 19 lutego 2019 r. Prezydent Miasta [...], dalej "Prezydent", decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku magazynowego na działce 478 [...]. Decyzja została uchylona decyzją Kolegium z [...] października 2019 r. nr [...] z wytycznymi ponownego przeanalizowania wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, kąt nachylenia dachu, wysokość głównej kalenicy i układu połaci dachowych. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] ponownie ustalił warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem. Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej "u.p.z.p."). DP w odwołaniu wskazała, że inwestycja zacieni nieruchomość sąsiednią i uniemożliwi posadowienie na jej terenie budynków jednorodzinnych. Określenie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20 % nie jest wystarczające, ponieważ teren jest podmokły i mniej chłonny. Zakwestionowała parametry wysokości i kierunek spadku dachu oraz wskazała, że na obszarze analizowanym brak jest budynków magazynowych. JF w odwołaniu zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."). Podniósł, że teren nieruchomości będący gruntem rolnym nie został wyłączony z produkcji rolnej, a działka nie posiada dojazdu do drogi publicznej. W obszarze analizowanym nie ma budynków o takiej samej funkcji, dominuje zabudowa jednorodzinna, a gabaryty planowanej inwestycji odstają od istniejącej zabudowy. Obszar analizowany nie został ustalony prawidłowo. Kolegium, zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5. Jednym z celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który rozumiany zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Z tak ustalonego stanu prawnego najistotniejsze dla przedmiotowej sprawy jest, że chodzi o ustalenie parametrów nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy-w przedmiotowym przypadku 3-5. W przedmiotowej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co w sposób jednoznaczny wynika z analizy i części graficznej decyzji. Analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządziła osoba legitymująca się stosownymi uprawnieniami - [...]. Warunki ustalone w decyzji znajdują oparcie w ustalonym stanie wynikającym z analizy oraz w przepisach prawa. Wszystkie wskaźniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej oraz w decyzji, zostały ustalone prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem, a jeżeli organ zastosował odstępstwo dopuszczalne rozporządzeniem to znajduje ono wyraźne i szczegółowe uzasadnienie w analizie. Kolegium podkreśliło, że dopuszcza się wyznaczenie innego każdego wskaźnika, jeśli wynika to z analizy. Z przedmiotowej analizy wynika każdy minimalny, maksymalny bądź średni wskaźnik i wskazanie przyczyny odstępstwa z uwagi na charakter zabudowy i wymiary działki i założenie możliwości realizacji inwestycji. Odnosząc się do wielkości działki Kolegium wskazało, iż organ uwzględnił parametry działki w stosunku do zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy i parametrów inwestycji w obszarze analizowanym i nie stwierdził sprzeczności, a prawidłowo dostosował planowane zamierzenie do zabudowy obszaru analizowanego tak by inwestycja była zgodna i prawidłowo wkomponowana w istniejącą zabudowę. Kolegium podkreśliło, że z obowiązujących przepisów nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach w przedmiocie warunków zabudowy władczych rozstrzygnięć w przedmiocie określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zarówno w przepisach u.p.z.p., jak i w przepisach wykonawczych brak jest jakichkolwiek regulacji, które upoważniałyby organy wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy do określania w tychże decyzjach procentu powierzchni biologicznie czynnej na obszarze inwestycji, w odróżnieniu od planu miejscowego, w którym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawodawca wprost przewidział obowiązek określenia minimalnego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz rozróżnił ten wskaźnik od odrębnie wskazanego jako obligatoryjny wskaźnik intensywności zabudowy rozumiany jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Niemniej jednak organ określił i ten wskaźnik jako 20 % powierzchni wnioskowanego terenu. Odnosząc się do argumentu, że w obszarze analizowanym brak budynków o charakterze magazynowym Kolegium wyjaśniło, że pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu trzeba traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która karze rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącym. Stanowisko to jest wykładnią wiodącą i ugruntowaną już w orzecznictwie i praktyce administracyjnej. W zakresie obowiązku wyłączenia gruntów z produkcji rolnej - prawidłowo wskazał organ, że fakt położenia gruntów w obszarze administracyjnym miasta [...] implikuje automatyczne zwolnienie z obowiązku przeprowadzania czynności wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odnośnie zarzutu braku dostępu do drogi publicznej Kolegium wyjaśniło, że dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy takiej drodze lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Oczywistą kwestią jest, że jeśli właścicielem dostępu do drogi publicznej (nieruchomości, przez którą następuje dostęp) jest jednoczesny właściciel nieruchomości objętej planowaną inwestycją to inwestor to zapewniony jest dostęp. Skoro wystarczającym zapewnieniem jest ograniczone prawo to tym bardziej prawo własności zapewnia dostęp prawny do nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że co do zasady każda inwestycja będzie oddziaływała na inne inwestycje, na otoczenie, generuje wzrost ruchu, hałasu, jednak ustawodawca wskazał jakie inwestycje uznaje za negatywnie oddziaływujące w stopniu, który należy kontrolować. Oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie zaliczył do tej kategorii. Argumentacja odwołującej DP jest wewnętrznie sprzeczna: realizacja inwestycji na działce sąsiedniej spowoduje zmianę stosunków wodnych poprzez zwiększenie obszaru utwardzonego w bliskim sąsiedztwie, ale budowa budynków jednorodzinnych planowanych przez odwołującą nie stanowi takiego zagrożenia. Odnosząc się do argumentacji w zakresie pozostającym jednak poza meritum na aktualnym etapie postępowania, takie kwestie jak ryzyko immisji (uciążliwości np. w postaci zacienienia czy zmiany stosunków wodnych) nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie JF reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył w całości decyzję Kolegium zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu I instancji w zakresie w jakim Kolegium bezrefleksyjnie i arbitralnie powieliło ustalenia faktyczne organu I instancji i w konsekwencji, błędnie utrzymało w mocy rażąco naruszającą prawo decyzję Prezydenta, 2) art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na błędnych i niekompletnych ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i zaniechanie przeprowadzenia przez SKO dodatkowego, uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej w sprawie we własnym zakresie, a w konsekwencji 3) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. a to poprzez niewykonanie przez SKO obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez błędne powielenie błędnych twierdzeń organu I instancji, że teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy takiego dostępu nie posiada; analiza urbanistyczna została wykonana w sposób prawidłowy, podczas gdy analizowany teren został mocno ograniczony (był znacznie mniejszy od wymaganego przez przepisy), a organ w przedmiotowej analizie skupił się jedynie na analizie pewnej "cod przestrzeń i", tzn. jedynie najbliższego otoczenia planowanej inwestycji tak, aby wskazać na jej zasadność i możliwość posadowienia budynku magazynowego. Co więcej, z przedstawionej analizy organu I instancji wprost wynika, że na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obiekty usługowe o gabarytach projektowanego budynku magazynowego stanowią absolutne wyjątki, a co nie zostało właściwie ocenione przez SKO i doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; rodzaj inwestycji dotyczący "budowy budynku magazynowego" jest zgodny z funkcją dotychczasowej zabudowy w granicach obszaru analizowanego, podczas gdy analiza rodzaju zabudowy w analizowanym terenie wskazuje, iż planowana inwestycja będzie jedyną tego rodzaju w przedmiotowym terenie, a dominującym rodzajem zabudowy jest zabudowa jednorodzinna; 4) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie przez SKO w mocy decyzji organu I instancji, mimo ewidentnego braku spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności dotyczących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej oraz ładu przestrzennego; 5) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a to poprzez wydanie przez SKO decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o warunkach zabudowy wskutek nieprawidłowego uznania, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, podczas gdy: działka nr 478, wbrew zapewnieniom organu I instancji, nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą jest ul. [...]. Ewentualna teoretyczna możliwość poprowadzenia takiej drogi poprzez inne działki nie jest wystarczająca (jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego); zagwarantowanie prawnego dostępu do drogi publicznej oznacza, że musi on być legalny, to jest prawo do korzystania z niego musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca; przedmiotowa analiza urbanistyczna jest niepełna i nie dotyczy całego wymaganego przepisami obszaru , a tym samym niezgodna z wymogami przewidzianymi przez art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; 6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 poz. 290, dalej "P.b.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wskutek nieprawidłowego uznania i znacznego zawężenia obszaru analizowanego koniecznego do sporządzenia analizy urbanistycznej i uznania przez organ że spełniony został warunek w zakresie możliwości posadowienia budynku magazynowego w przedmiotowym obszarze, podczas gdy: - na analizowanym obszarze nie występuje taki rodzaj zabudowy-dominującym rodzajem jest zabudowy mieszkaniowa jednorodzinna, charakteryzująca się cechami zagospodarowania terenu znacznie odbiegającymi od planowanej inwestycji; - SKO pominęło fakt, że organ I instancji wykonując analizę urbanistyczną skupił się jedynie na najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, tak aby wskazać, że planowana inwestycja jest możliwa i zgodna z obecnym zagospodarowaniem analizowanego terenu; - SKO, w ślad za organem I instancji nie wzięło pod uwagę, że rodzaj i gabaryty przedmiotowego budynku odstają od istniejącej już zabudowy, a podstawowym celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na całe najbliższe otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze - zasadniczo na całym obszarze analizowanym podstawowym narzędziem służącym stwierdzeniu, czy w sprawie zachodzi ww. "zasada dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analiza urbanistyczna; - organ nie posiada swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego – z przepisów bowiem wynika, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie zachodzi duża wątpliwość czy wymienione powyżej odległości zostały zachowane czego nie dostrzegł zarówno organ II, jak i I instancji; w sprawie tej Prezydent nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany i w jego granicach nieprawidłowo przeprowadził analizę architektoniczno - urbanistyczną, a co powinno zostać zauważone i zweryfikowane przez SKO; 7) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a to poprzez błędne uznanie przez SKO, w ślad za Prezydentem, że uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego jest wystarczające, podczas gdy inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co więcej grunty wchodzące w skład nieruchomość stanowią pastwiska trwałe (PSIII) oraz grunty orne klasy Rll czyli tereny rolne, które wyłączone są z pod zabudowy (nie nastąpiło ich odrolnienie); 8) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie uzasadnionych interesów skarżącego; 9) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niepełny i z zaniechaniem odniesienia się do podstawowych okoliczności sprawy i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji; Mając na uwadze podniesione zarzuty zażądał uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA, według norm prawem przepisanych; Sama teoretyczna możliwość wjazdu na działkę poprzez inną działkę z drogi publicznej jest niewystarczająca dla uznania, że działka ma dostęp do drogi publicznej. Tym samym, ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia było niedopuszczalne ze względu na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, a organ II instancji z tego powodu był zobowiązany do uchylenia decyzji Prezydenta z 8 czerwca 2020 r. Kontrolując ustalenia organu I instancji, SKO pominęło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. odczytywany musi być łącznie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowiącym, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej - należy przez to rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Dodatkowo, w dyspozycji tego przepisu użyto alternatywy rozłącznej (spójnik lub). Bezpośredni dostęp do drogi publicznej może mieć zatem miejsce albo przez drogę wewnętrzną, albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować planowaną zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Tym samym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem SKO, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie dojdzie do naruszenia zasady ładu przestrzennego w sytuacji, gdy dojdzie do rzeczywistej realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Organ II instancji zaakceptował, że organ I instancji w sposób oczywisty ograniczył zakres analizowanego obszaru, przez co przedmiotowa analiza urbanistyczna jest niewystarczająca. Takie naruszenie przepisów prawa materialnego jest niedopuszczalne. Organ II instancji pominął, że Prezydent wykonując analizę urbanistyczną skupił się jedynie na najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji, tak aby wskazać, że planowana inwestycja jest możliwa i zgodna z obecnym zagospodarowaniem analizowanego terenu. Obszar ten powinien być znacznie szerszy i obejmować stosowną wielokrotność szerokości działki. Przepisy prawa nie pozostawiły organom administracji swobody w wyznaczeniu obszaru analizowanego, wbrew twierdzeniom SKO. Z przepisów bowiem wynika, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki budowlanej w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przedmiotowej sprawie zachodzi duża wątpliwość czy wymienione powyżej odległości zostały zachowane, a co nie zostało w żaden sposób wyjaśnione czy skontrolowane przez organ II instancji. W sprawie tej zatem organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany i w jego granicach nieprawidłowo przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną, a to oczywiste naruszenie zostało zaakceptowane przez SKO, co wprost wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej analizie, czego zupełnie nie zauważył organ II instancji, organ I instancji skupił się jedynie na analizie pewnej "podprzestrzeni", tzn. najbliższego otoczenia planowanej inwestycji tak aby wskazać na jej zasadność i możliwość posadowienia budynku magazynowego. Co więcej, SKO pominęło, że z przedstawionej analizy wprost wynika, że na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa jednorodzinna, a obiekty usługowe, tych gabarytów co projektowany budynek magazynowy, stanowią wyjątki. Organ II instancji zobowiązany był do uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do organu I instancji w celu przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej zgodnej z przepisami prawa. SKO powinno wskazać, że powiększenie obszaru analizowanego ponad minimum w tym przypadku jest uzasadnione w celu prawidłowego ustalenia realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. co więcej, stosownie do powołanego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a o czym zapomniał organ II instancji, warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zapewnienie, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie może budzić wątpliwości że również drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi stanowi przeszkodę dla ustalenia warunków zabudowy, a organ ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Kr 1226/13), a czego również zaniedbał organ II instancji kontrolując w postępowaniu odwoławczym przedmiotową sprawę. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotowe grunty wchodzące w skład nieruchomości stanowią pastwiska trwałe oraz grunty orne, które wyłączone są spod zabudowy. Już sama ta kwestia, co pominął całkowicie organ II instancji, uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę na przedmiotowej działce. Ze wskazanych powyżej przyczyn przedmiotowa działka nie nadaje się pod jakąkolwiek zabudowę usługową lub handlową, a tym bardziej pod zabudowę mieszkalną. Wobec powyższego, organ II instancji zobowiązany był do przekazania sprawy do organu I instancji w celu uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego o ponowną, poszerzoną analizę urbanistyczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie brak jest opisanych wyżej wad i naruszeń, co skutkować musiało oddaleniem skargi. Stosownie do ogólnej zasady obowiązującej na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej u.p.z.p.), która stanowi materię normatywną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że działka o nr 478, będąca przedmiotem wniosku inwestora, nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana sposobu jej zagospodarowania, poprzez budowę budynku magazynowego wymagała zatem ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od zastosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi poprzedzać analiza zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie" określił sposób wyznaczania obszaru analizowanego oraz przeprowadzania na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z kolei § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści przytoczonego powyżej § 2 pkt 5 Rozporządzenia nie wynika, aby frontem działki budowlanej nie mogła być część działki posiadająca pośredni dostęp do drogi publicznej. Przepis ten mówi jedynie o części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie poprzez należącą do tego samego właściciela działkę, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Oznacza to, iż za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać trzeba w takiej sytuacji faktycznej ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę, co powoduje, iż uznać należy, że przylega do tejże drogi pośrednio - poprzez z drogą bezpośrednio graniczącą działkę nr 479/1 (por NSA w wyroku z dnia 3 października 2019 r., II OSK 2730/17). Sąd podziela w całości stanowisko organów o niezasadności zarzutu skargi braku dostępu do drogi publicznej działki inwestycyjnej. Prawidłowo przyjęło SKO, iż "dostęp do drogi publicznej może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy takiej drodze lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W judykaturze przyjmuje się, że dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (np. wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2013 r., II SA/Kr 1638/12). Oczywistą kwestią jest, że jeśli właścicielem dostępu do drogi publicznej (nieruchomości, przez którą następuje dostęp) jest jednoczesny właściciel nieruchomości objętej planowaną inwestycją to inwestor ma zapewniony doń dostęp". Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W analizie wskazano w sposób szczegółowy działki, na których w obszarze analizowanym znajdują się budynki, określono czy działki te zawierają się w całości lub w części w obszarze analizowanym oraz wskazano jaką funkcje pełnią zlokalizowane na nich obiekty budowlane. Autor analizy wskazał przy tym – w stosunku do każdej z działek znajdujących się w obszarze analizowanym – szerokość elewacji frontowej, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linię zabudowy. Analiza urbanistyczna i ustalone na podstawie jej wyników parametry inwestycji nie budzą zastrzeżenia Sądu. Należy w tym miejscu wskazać, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że właściwy organ do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W tej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, co potwierdza analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, planowana inwestycja realizuję zasadę dobrego sąsiedztwa o jakiej stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroko reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 58/07) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W tej sprawie realizacja planowanej inwestycji niewątpliwie nie godzi w zastany stan rzeczy. Już z treści samej skargi wynika bowiem, że na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a obiekty usługowe, tych gabarytów, co projektowany budynek magazynowy, stanowią absolutne wyjątki. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, zaś kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy. Dlatego też nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi niewłaściwego zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.