II OSK 2730/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 139/17 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2015 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz W.P. kwotę 1.604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 139/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] 2015 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z [...] 2015 r. Wójt Gminy K. odmówił ustalenia na wniosek W.P. warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drewnianej altany letniskowej oraz wiaty drewnianej na działce nr [...] w obrębie K., gmina K. Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej "u.p.z.p."). Ze względu na brak możliwości bezpośredniego dostępu działki do drogi publicznej, a w konsekwencji niemożność ustalenia frontu działki, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości minimum 50 m od granic wymienionej wyżej działki. Dokonując oceny sporządzonej analizy urbanistycznej, Wójt stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i nie odpowiada wymogom w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał w szczególności na parametry kontynuacji linii zabudowy oraz kształt dachu (wnioskowano o dach płaski). Ponadto zdaniem Wójta wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi – narusza warunki ochrony dziedzictwa kulturowego zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. i K. wraz z otoczeniem, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] ([...]) decyzją z dnia [...] 2005 r. poprzez przekroczenie historycznych granic zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.P., zarzucając naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek odmowy wydania decyzji, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz lakoniczne i nieznajdujące pokrycia w stanie faktycznym uzasadnienie decyzji. Zdaniem Inwestora organ dowolnie przyjął, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Inwestor wskazał, że działka nr [...] stanowi funkcjonalną całość z działką nr [...], zabudowaną budynkiem jednorodzinnym i stanowiącą własność Inwestora. Zdaniem Inwestora, altana letniskowa i wiata mają służyć uzupełnieniu funkcji podstawowej terenu, jaką jest funkcja mieszkalna. Ponadto w obszarze analizowanym znajduje się pensjonat, w którym realizowana jest funkcja rekreacyjna, pozostająca w zgodzie z funkcją projektowanej altany letniskowej i wiaty drewnianej. Inwestor podniósł także, że linia zabudowy może dotyczyć wyłącznie budynków. Dopuszczalne jest zatem posadowienie poza tą linią obiektów służących wypoczynkowi właściciela, takich jak wiata i altana letniskowa. Ponadto zdaniem Inwestora organ przyjął zbyt rygorystyczne stanowisko w zakresie kontynuacji zabudowy i kształtu dachu. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło, że nie zasługuje ono na uwzględnienie i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium nie podzieliło stanowiska Wójta, że wnioskowana inwestycja nie będzie stanowić kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że na działce nr [...] znajduje się pensjonat pełniący funkcje rekreacyjne, a funkcja rekreacyjna może zostać uznana za funkcję uzupełniającą zabudowę mieszkaniową, o ile funkcja taka nie wykazuje odrębności. Zaś w rozpoznawanej sprawie na działce nr 906, stanowiącej własność Wnioskodawcy, znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Kolegium zgodziło się natomiast z Wójtem, że brak jest możliwości ustalenia szerokości frontu działki wobec braku dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ma także możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Z analizy urbanistycznej bowiem wynika, że w oparciu o istniejącą zabudowę na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] (oraz pas drogowy ul. W.), nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy. Nie jest bowiem możliwe przedłużenie linii zabudowy na działkę objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium trafny jest ponadto pogląd Wójta o braku możliwości zaakceptowania dachu płaskiego. Skargę od powyższej decyzji organu II instancji wniósł W.P. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zastosowały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej "Rozporządzenie) i przeprowadziły ocenę spełniania przez planowaną zabudowę warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Sąd wskazał, że w analizie funkcji i cech zabudowy organy błędnie stwierdziły, że nie ma możliwości wyznaczenia frontu działki nr [...] z powodu braku przylegania tej działki do drogi publicznej ul. W. W rzeczywistości zaś działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej (ul. W.) poprzez działkę nr [...], będącą własnością Inwestora. Zatem działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej przez działkę Inwestora bez konieczności ustanawiania odrębnej służebności gruntowej. To zaś nie wyklucza możliwości wyznaczenia jej frontu, przez który ma odbywać się założony wjazd na tę działkę. Zdaniem Sądu powyższe uchybienie przepisom Rozporządzenia nie miało jednak wpływu na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o minimalny promień o długości 50 m. Tak wyznaczony obszar w ocenie Sądu stanowił prawidłową podstawę dla analizy tych wymogów dla nowej zabudowy. Sąd wskazał, że prawidłowy był pogląd Kolegium, że wnioskowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji ze względu na lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie funkcji rekreacyjnej oraz możliwości uzupełniania zabudową letniskową istniejącej na działce nr 906 zabudowy mieszkaniowej. Ponadto Sąd podkreślił, że organy nie dostrzegły, że pismem z dnia 25 września 2015 r. Inwestor zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie geometrii dachów. Inwestor zaproponował dach dwuspadowy symetryczny, zgodny z wymogami obszaru analizowanego. Sąd stwierdził również, że sąsiadujące od strony zachodniej z działką nr [...] działki nr [...],[...] i [...] są niezabudowane, a działka nr [...] jest zabudowana w sposób, który nie pozwala wyznaczyć linii zabudowy. Zabudowania na działce nr [...] zlokalizowane są w pierwszej linii zabudowy od strony drogi publicznej na wysokości budynków usytuowanych na działce nr [...]. Uniemożliwia to, zdaniem Sądu, wyznaczenie linii zabudowy na działce nr [...] jako przedłużenia zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto działka nr [...], granicząca z działką zainwestowaną od północy również nie jest zabudowana. Ponadto w ocenie Sądu wyznaczenie drugiej linii zabudowy na działce nr [...] w stosunku do drogi publicznej nie jest dopuszczalne ze względu na wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego związane z wpisaniem do rejestru zabytków zabytkowego układu ruralistycznego wsi K. i K. wraz z otoczeniem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.P., zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, iż obszar analizowany został w niniejszej sprawie prawidłowo ustalony; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu naruszenia przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, co skutkowało oddaleniem skargi i nieuchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy, podczas gdy linia zabudowy odnosi się tylko do budynków, a nie do altan letniskowych i wiat. W oparciu o powyższe okoliczności Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwo procesowego radcy prawnego; 3. na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Dalej zauważyć należy, iż przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w rozpoznawanej sprawie decyzja o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Powyższe uchybienie przepisom postępowania miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało błędnym uznaniem przez Kolegium oraz Sąd I instancji, że obszar analizowany został prawidłowo ustalony. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z kolei § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z analizy urbanistycznej, która stanowi załącznik do decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wynika że jej autor przyjął, iż nie można określić frontu działki ze względu na brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Stanowisko to zostało następnie zaaprobowane przez orzekające w sprawie organy i recypowane do uzasadnień ich decyzji. Zakwestionował je jednak Sąd I instancji, dochodząc przy tym ostatecznie do wniosku, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Oceniając powyższe stanowisko Sądu I instancji, stwierdzić należy, iż trafny jest pogląd, że w rozpoznawanej sprawie możliwe było wyznaczenie frontu działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści przytoczonego powyżej § 2 pkt 5 Rozporządzenia nie wynika bowiem, aby frontem działki budowlanej nie mogła być część działki posiadająca pośredni dostęp do drogi publicznej. Przepis ten mówi jedynie o części działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie poprzez należącą do tego samego Inwestora działkę, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, iż za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę, co powoduje, iż uznać należy, że przylega do tejże drogi pośrednio - poprzez z drogą bezpośrednio graniczącą działkę nr [...]. Nie sposób jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego przy użyciu minimalnego promienia 50 m pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie ulega bowiem wątpliwości, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki nr [...] skutkowałoby zupełnie odmiennym wyznaczeniem granic obszaru analizowanego niż przyjęły organy i Sąd I instancji. Z analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że obszar wyznaczony w oparciu o trzykrotną szerokość frontu byłby znacznie większy niż obszar wyznaczony w oparciu o minimalny wymiar 50 m. Nie sposób przy tym uznać, aby taka rozbieżność między rozmiarami obszaru analizowanego pozostawała w rozpoznawanej sprawie bez wpływu na wynik sprawy. Za błędne należy przy tym uznać stanowisko Sądu I instancji, że powyższe uchybienia organów nie miały wpływu na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego. Niewątpliwie bowiem obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Podobnie nieprawidłowe jest stanowisko Sądu, że wyznaczony przez organy obszar analizowany stanowił prawidłową podstawę dla analizy wymogów dla nowej zabudowy. W rozpoznawanej sprawie organy wydały decyzje z naruszeniem wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a Sąd I instancji powyższe wady zaakceptował, przez co dopuścił się mogącego mieć istoty wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest także wadliwe w odniesieniu do zaaprobowania stanowiska organów niedopuszczalności wyznaczenia drugiej linii zabudowy ze względu na położenie terenu w granicach zabytkowego układu ruralistycznego. Sąd bowiem, odnosząc się do powyższej kwestii, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że działka nr [...] znajduje się na terenie układu ruralistycznego, co w konsekwencji oznacza niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Sąd wskazał przy tym, że ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji sprzeciwiają się również wymogi wynikające z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p., tj. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zauważyć zaś trzeba, iż jeśli zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście zachodzi sprzeczność decyzji z przepisami odrębnymi, to Sąd powinien wskazać na treść konkretnych przepisów, z którymi sprzeczna byłaby decyzja o warunkach zabudowy. Za zupełnie niewystarczające należy uznać zaś powołanie całej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Szczególnie w sytuacji gdy w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek decyzji o wpisie do rejestru historycznego układu ruralistycznego, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości twierdzeń organów w tym zakresie. W tym też zakresie stanowisko orzekających w sprawie organów uznać należało za co najmniej przedwczesne, a nadto pozbawione wymaganego prawem (art. 107 § 3 k.p.a.) uzasadnienia obejmującego wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co bezrefleksyjnie zaaprobowane zostało przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dostępny w CBOSA). Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r., sygn. II OSK 2490/17, dostępny w CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się bowiem w żaden sposób do tezy zawartej w skardze, że linia zabudowy dotyczyć może wyłącznie budynków, a nie altan i wiat. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie wskazywał na powyższą okoliczność zarówno w skardze, jak i w odwołaniu od decyzji Wójta. Sąd I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął zaś tą okoliczność, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to nie miałoby jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w przypadku jej prawidłowego rozpoznania przez Sąd I instancji, ponieważ niezależnie od stanowiska w tej kwestii, tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji musiałaby zostać uchylone z powodu wskazanego wyżej naruszenia przepisów postępowania polegającego na wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niekompletny i wadliwie zgromadzony materiał dowodowy. Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i niejako na marginesie rozważań o charakterze zasadniczym dla rozpoznania skargi kasacyjnej zasygnalizować w tym miejscu należy, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż w sytuacji kiedy wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, niezasadnym jest przyjęcie, iż w konsekwencji niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Brak wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy prowadziłby do ograniczenia prawa własności inwestora w zakresie swobody zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Stan taki jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1389/17, z 4 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1944/08, z 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 779/07, dost. w CBOSA). Pamiętać przy tym trzeba, iż kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewiduje ust. 4 tegoż paragrafu, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia. Od kwestii dotyczących możliwości wyznaczenia linii zabudowy (rozumianej jako wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy), dla zabudowy zlokalizowanej w głębi terenu inwestora, odróżnić przy tym trzeba zweryfikowanie, czy dla planowanej zmiany sposobu zagospodarowania terenu spełniony jest ustawowy wymóg kontynuacji cech kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, do których to cech poza wprost wskazanymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadniczymi cechami takimi jak gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (użycie przez ustawodawcę wyrażenia przysłówkowego "w tym" wskazuje bowiem na jedynie przykładowy charakter tego wyliczenia), zaliczyć także można taką wpływającą na ład przestrzenny cechę jak ewentualne występowanie bądź brak na danym obszarze zabudowy o określonym charakterze i przeznaczeniu, także w głębi działek, czy też nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przedwczesne byłoby ich rozpoznanie. W rozpoznawanej sprawie w wyniku uchybień przepisom postępowania nie została prawidłowo sporządzana analiza urbanistyczna. Dopiero zaś po sporządzeniu analizy możliwe byłoby dokonanie oceny decyzji pod kątem zaistnienia ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego. Podsumowując stwierdzić należy, iż zasadnicze uchybienia jakich dopuścił się Sąd I instancji polegały na zaakceptowaniu naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy administracji. Co za tym idzie uznać trzeba, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i mając na uwadze zasadę ekonomii postępowania rozpoznał skargę W.P. Orzekając na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji organów obu instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zastosują się do poglądów prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazań co do dalszego biegu postępowania zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Orzeczenie o kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem I instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się opłata za czynności profesjonalnego pełnomocnika, który sporządził skargę (480 zł) i skargę kasacyjną (240 zł), zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictw (34 zł) oraz zwrot kosztów z tytułu uiszczonych przez stronę skarżącą wpisów od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz od skargi (500 zł), a także zwrot kosztów opłaty kancelaryjnej za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł).