II OSK 2490/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 102/17 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 102/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej w skrócie PWINB) w R. z [...] grudnia 2016 r. nr utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Decyzją z [...] września 2016 r nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej w skrócie PINB) umorzył postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych. Po oględzinach przeprowadzonych przez pracowników PINB na działce, na której według skarżącej prowadzone były nielegalne roboty budowlane organ uznał, że brak jest podstaw do interwencji i zastosowania sankcji wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), co wiązałoby się z wydaniem merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Tym samym kontynuowanie postępowania stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe, dlatego należało je umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.). Po złożeniu odwołania przez skarżącą, PWINB decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB w S. z [...] września 2016 r. Organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy w sposób oczywisty można stwierdzić brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem PWINB sytuacja taka wystąpiła w sprawie niniejszej. Powyższą decyzję PWINB zaskarżyła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Rzeszowie E. S.. Skarżąca podniosła, że oględziny przeprowadzone w dniu 2 września 2016 r. dotyczyły wykonanego wykopu na działce nr [...], osadzenia betonowych zbiorników oraz wykonania przyłącza wody. Oględziny te wskazywały na samowolę budowlaną. Na podstawie powyższego PINB w S. wszczął trzy postępowania, w których uniemożliwia jej wglądu w akta tych spraw. Wydane w nich decyzje nie rozstrzygają, czy roboty budowlane na działce nr [...] prowadzone były zgodnie z prawem a w szczególności, czy zostały zachowane wymagane prawem odległości tak od drogi powiatowej, jak i od jej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę PWINB w R. wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 102/17 skargę oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy nie badał celowości ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczył się jedynie do oceny, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalnym było wydanie przedmiotowej decyzji. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa w stopniu określonym w art. 145 P.p.s.a. W ocenie Sądu uzasadnia to wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut naruszenia zasad postępowania dowodowego. Sąd wskazał, że naruszenia te mogą polegać na niedopełnieniu wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Ustalenia pokontrolne organu doprowadziły do wniosku, że betonowe zbiorniki, o których pisze w piśmie interwencyjnym skarżąca, są to studzienki rewizyjne na przyłączu sieci wodociągowej. Jednak co do legalności przyłączy zlokalizowanych na przedmiotowej działce prowadzone jest odrębne postępowanie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie umorzył postępowanie, uznające je bezprzedmiotowe w zakresie betonowych zbiorników. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w części obejmującej oddalenie skargi, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. wobec błędnego uznania prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. wobec braku uznania, że zaskarżona decyzja na wskutek zawartych w niej uchybień winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w postaci braku sporządzenia wszechstronnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez brak ustosunkowania się do argumentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że celowo organy administracyjne dzielą sprawę na różne postępowania, a uzasadniając wydanie w tej sprawie decyzji umorzeniowej organy nie sprecyzowały, kto prowadzi tożsame postępowanie administracyjne, czego ono dotyczy i nie wskazano na numer tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i błędnego uznania, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a także, że materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy postępowanie zainicjowane zgłoszeniem skarżącej z dnia 1 sierpnia 2016 r. stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (tak NSA w wyroku z 26 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2245/12, opub. w Lex nr 1487789; NSA w wyrok z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14, opub,. w Lex nr 2032841). Katalog przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego nie jest zamknięty i może wynikać z różnorodnych przyczyn (tak NSA w wyroku z 22 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 814/14, opub. w LEX nr 2032841). Taką przesłanką o charakterze przedmiotowym jest prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego obejmującego tożsamy przedmiot sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 2131/10, opub. w Lex nr 1083631; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 170/10). Nietrafnym jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, jakoby w toku postępowania w tej sprawie organy nie ustaliły okoliczności dotyczące prowadzonego odrębnego postępowania obejmującego legalność wykonania (budowy) betonowych zbiorników stanowiących część wodociągu i znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości [...]. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w tej sprawie betonowe zbiorniki na działce nr [...] stanowią studzienki rewizyjne zlokalizowane na przyłączu sieci wodociągowej i w zakresie legalności robót budowlanych dotyczących tego wodociągu wraz ze studzienkami rewizyjnymi na działce nr [...] prowadzone jest odrębne postępowanie, to później wszczęte postępowanie powinno być umorzone. Nie jest dopuszczalnym bowiem prowadzenie dwóch odrębnych spraw obejmujących ten sam przedmiot. Nie można uznać za usprawiedliwioną argumentację skarżącej kasacyjnie, jakoby organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie ustalił, kto prowadzi odrębne postępowanie w sprawie, czego ono dotyczy i pod jakim numerem (oznaczeniem) to postępowanie jest prowadzone. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dowody pozyskane w toku postępowania odwoławczego z których wynika, że ten sam organ pierwszej instancji prowadził oba postępowania, których przedmiotem była ocena legalności budowy wodociągu wraz ze studzienkami rewizyjnymi na działce nr [...]. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. który stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdy stwierdzone zostanie naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów postępowania, a tym samym także art. 7 K.p.a. zgodnie z którym obowiązkiem organów administracyjnych jest przestrzeganie prawa i podejmowanie z urzędu lub na wniosek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skoro w tej sprawie ustalono, że tożsame postępowanie dotyczącego tego samego przedmiotu jest już w toku, to kontynuacja postępowania zainicjowanego przez skarżącą stanowiłaby naruszenie prawa. Także zarzut niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracyjne art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 poprzez błędne uznanie, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie uzasadniał wydanie decyzji umarzającej nie jest zasadny, bowiem w tej sprawie zgromadzono wystarczający materiał uzasadniający wydanie decyzji umorzeniowej. Przy czym wydając decyzję o umorzeniu postępowania organ administracyjny nie może dokonywać ustaleń nakierowanych na merytoryczne załatwienie sprawy. Nie został także naruszony art. 3 § 1 P.p.s.a zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zastosował środek znany ustawie i skargę oddalił. Jedynie częściowo zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do części zarzutów zawartych w skardze wyjaśniając powody oddalenia skargi na decyzję umarzającą postepowanie administracyjne skazując, że przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie jest tożsamy z innym już prowadzonym postepowanie administracyjnym. Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się natomiast do żądania skarżącej co do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników PINB w S. i zastosowania sankcji wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Te zarzuty nie dotyczyły jednak istoty tej sprawy, a tym samym to pominięcie w zakresie braku ustosunkowania się do nich przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może w okolicznościach tej sprawy skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. i mimo braku ustosunkowania się do części zarzutów skarżącej, odpowiada prawu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez sad pierwszej instancji do tych zarzutów, które nie są bezpośrednio związane ze sprawą, nie uzasadnia uchylenia wyroku z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 2208/17, opub. w Lex nr 2702405; wyrok NSA z 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1672/17, opub. w Lex nr 2694007). Taki charakter w tej sprawie miały zarzuty skarżącej dotyczące pociągnięcia pracowników PINB w S. do odpowiedzialności dyscyplinarnej i zastosowania sankcji z ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.