III OSK 6374/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wa 674/21 w sprawie ze skargi E. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz E. O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 674/21, oddalił skargę E. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji E. O. wniósł odwołanie od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 grudnia 2020 r., wstrzymującej prowadzoną przez E. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo X z siedzibą w L., ul. [...], działalność w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Odwołanie wpłynęło do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – dalej: "GIOŚ", w dniu 29 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r., GIOŚ powiadomił skarżącego o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy na dzień 26 lutego 2021 r., w związku z koniecznością dogłębnej analizy postępowania przeprowadzonego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska – dalej: "WWIOŚ". W dniu 3 marca 2021 r., GIOŚ, ponownie poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpatrzenia odwołania, tj. do dnia 31 maja 2021 r. w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych ustaleń oraz analizy zgromadzonych akt sprawy. W dniu 9 marca 2021 r. GIOŚ skierował pismo do Burmistrza K., w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów celem wyjaśnienia, czy zgromadzone odpady zostały usunięte, na jakim etapie jest sprawa w przedmiocie usunięcia odpadów, czy były wykonywane pomiary ilości odpadów. W dniu 4 marca 2021 r. do GIOŚ wpłynęło ponaglenie E. O. na bezczynność i przewlekłość GIOŚ w załatwieniu sprawy. W dniu 16 marca 2021 r. do GIOŚ wpłynęła skarga E. O. na bezczynność i przewlekłość GIOŚ w załatwieniu sprawy. W dniu 26 marca 2021 r. wpłynęło do GIOŚ pismo Burmistrza K., informujące, że wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przewidziane jest w terminie do dnia 7 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., Burmistrz K. poinformował GIOŚ o zakończeniu swojego postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji oraz że decyzja została zaskarżona do SKO. GIOŚ, pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r., poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma. Na stronie Biuletynu Informacji Publicznej GIOŚ znajduje się informacja z dnia 22 stycznia 2021 r., dotycząca zawieszenia biegu terminów procesowych wszystkich postępowań w GIOŚ na okres 30 dni, które wynika z art. 15zzzzzn ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) dalej: "uCOVID-19". W skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł o wydanie stosownego orzeczenia przez GIOŚ bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GIOŚ przez WSA w Warszawie i zobowiązanie GIOŚ do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GIOŚ w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), stwierdzenie, że GIOŚ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), przyznanie od GIOŚ na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten wskazał, że w przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Strona dopełniła tego wymogu, składając do organu ponaglenie w dniu 4 marca 2021 r. w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Sąd meriti wskazał, że nie sposób podzielić zarzutów skargi jakoby w sprawie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Odwołanie zostało przekazane do organu odwoławczego w dniu 29 grudnia 2020 r. i przed upływem miesięcznego terminu na jego rozpatrzenie, określonym w art. 35 § 3 K.p.a., a mianowicie pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. organ poinformował stronę, że w związku z koniecznością dogłębnej analizy materiału dowodowego termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony do dnia 26 lutego 2021 r. Jednocześnie w dniu 22 stycznia 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej GIOŚ zamieszczono informację z dnia 22 stycznia 2021 r., dotyczącą zawieszenia biegu terminów procesowych wszystkich postępowań w GIOŚ na okres 30 dni, wynikające z art. 15zzzzzn uCOVID-19. Tak więc w okresie od dnia 22 stycznia 2021 r. do dnia 21 lutego 2021 r. w ogóle nie biegł termin do rozpoznania sprawy. Natomiast już w dniu 3 marca 2021 r. (dni 27 i 28 lutego 2021 r. były dniami wolnymi od pracy), GIOŚ ponownie poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin rozpatrzenia odwołania, tj. do dnia 31 maja 2021 r. w związku z koniecznością poczynienia dodatkowych ustaleń oraz analizy zgromadzonych akt sprawy. W dniu 9 marca 2021 r., GIOŚ skierował pismo do Burmistrza K., w związku z prowadzonym przez ten organ postępowaniem w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów celem wyjaśnienia, czy zgromadzone odpady zostały usunięte, na jakim etapie jest sprawa w przedmiocie usunięcia odpadów, czy były wykonywane pomiary ilości odpadów. Odpowiedź na przedmiotowe pismo wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 26 marca 2021 r. i podano w niej, że wydanie decyzji w sprawie nielegalnego składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, przewidziana jest w terminie do dnia 7 kwietnia 2021 r. Natomiast już pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., Burmistrz K. poinformował GIOŚ o zakończeniu swojego postępowania administracyjnego i wydaniu decyzji oraz że decyzja została zaskarżona do SKO. Pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. GIOŚ poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Natomiast ponaglenie został złożone przez stronę już w dniu 4 marca 2021 r. a w dniu 16 marca 2021 r. skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tak więc odliczając okres zawieszenia biegu trwania postępowania, stwierdzić należy, że postępowanie odwoławcze od dnia przekazania odwołania do dnia wniesienia skargi trwało tylko około dwóch i pół miesiąca. W tym czasie organ dwukrotnie informował stronę o przyczynie przedłużenia postępowania wyznaczając jednocześnie nowy termin sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Wobec powyższego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, po stronie organu nie wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania. Zauważyć należy, że pojęcie: "przewlekłego prowadzenia postępowania" oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, że termin na rozpatrzenie odwołania był przedłużany dwukrotnie. Pierwszy raz pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. do dnia 26 lutego 2021. Jednak w tym czasie na mocy art. 15zzzzzn uCOVID-19 bieg terminów wszystkich postępowań prowadzonych przez GIOŚ został zawieszony na okres 30 dni od dnia 22 stycznia 2021 r. Drugie przedłużenie terminu miało miejsce pismem z dnia 3 marca 2021 r. kiedy organ wyznaczył nowy termin do rozpoznania sprawy do dnia 31 maja 2021 r. W tym czasie organ zwrócił się do Burmistrza K. o informacje w przedmiocie prowadzonej sprawy o nakazanie usunięcia odpadów, czy odpady zostały usunięte, na jakim etapie jest sprawy, czy były wykonywane pomiary ilości odpadów. Zauważyć należy, że przedmiotem prowadzonego przed GIOŚ postępowania była decyzja dotycząca wstrzymania prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów mas ziemnych, bez wymaganego zezwolenia na zbieranie odpadów. Tak więc postępowanie prowadzone przez Burmistrza K. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów pozostawało w związku przedmiotowym z postępowaniem prowadzonym przed GIOŚ. Pierwsza odpowiedź Burmistrza K. wpłynęła do organu odwoławczego w dniu 26 marca 2021 r. a kolejna - informująca o wydaniu decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów w dniu 8 kwietnia 2021 r. Natomiast już pismem z dnia 14 kwietnia 2021 r. GIOŚ poinformował skarżącego o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu dotyczącym odwołania i o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. O. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie: 1) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie art. 47 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu (nie doręczeniu odpowiedzi na skargę), co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. Skarżącemu nie doręczono odpowiedzi na skargę, ani też jakiegokolwiek innego dokumentu przekazanego przez GIOŚ do WSA w Warszawie. Skarżący nie miał żadnej możliwości zapoznania się z dokumentami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy, przekazanymi do Sądu przez stronę przeciwną (GIOŚ), w szczególności z okolicznością wstrzymania biegu terminów oraz w zakresie dodatkowego postępowania; 2) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8. 9, 77 § 1, 80 K.p.a. w aspekcie art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. Brak lub wadliwe (niepełne) ustalenia stanu faktycznego oraz jego błędną ocenę, zgodnie z bogatym orzecznictwem NSA. podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (w tym wypadku art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, albowiem błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy powodowany jest każdorazowo uchybieniami o charakterze procesowym. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż WSA w Warszawie nie ustalił rzeczywistego stanu sprawy przedstawionego przez skarżącego we wstępie skargi kasacyjnej. 3) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Z taką sytuacją z pewnością mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (zgodnie z rzeczywistością, ze stanem faktycznym), zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada w/w wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ewidentnie nie odpowiada tym wszystkim w/w wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. Na potwierdzenie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący podnosi między innymi następujące okoliczności: • braku wyjaśnienia nie podejmowania przez GIOŚ jakichkolwiek czynności w okresie od dnia 29.12.2020 r. (data otrzymania - doręczenia - wpływu odwołania do GIOŚ) do dnia 26.01.2021 r. (data sporządzenia pierwszego zawiadomienia z art. 36 K.p.a.) tj. przez okres 28 dni - ewidentna bezczynność, • braku wskazania, że drugie zawiadomienie z art. 36 K.p.a. zostało sporządzone i nadane już po upływie pierwszego dodatkowego terminu załatwienia sprawy; przez okres od dnia 26 stycznia 2021 r. (data sporządzenia pierwszego zawiadomienia z art. 36 K.p.a.) do dnia 3 marca 2021 r. (data sporządzenia drugiego zawiadomienia z art. 36 K.p.a.) tj. przez okres 36 dni organ także pozostawał bezczynny, • braku zestawienia dat: - wpływu odwołania do GIOŚ (29 grudnia 2020 r.); - ustawowego terminu załatwienia sprawy (28 stycznia 2021 r. + nawet 30 dni tj. 27 lutego 2021 r.); - nadania pierwszego zawiadomienia z art. 36 K.p.a. (26 stycznia 2021 r.) tj. dopiero na dwa dni przed upływem TZS; - otrzymania ponaglenia (3 marca 2021 r.); - nadania drugiego zawiadomienia z art. 36 K.p.a. (9 marca 2021 r.) tj. dopiero po 6 dniach od doręczeniu ponaglenia i po 11 dniach od wyznaczonego NTZS; - wniesienia skargi (11 marca 2021 r.); - doręczenia drugiego zawiadomienia z art. 36 K.p.a. (12 marca 2021 r.) tj. dopiero po wniesieniu już skargi do WSA w Warszawie; - doręczenia skargi organowi (16 marca 2021 r.); - zawiadomienia z art. 10 K.p.a. (14 kwietnia 2021 r.), z którego to zestawienia jednoznacznie wynika, że w dniu wniesienia skargi sprawa nie była załatwiona i nie jest załatwiona do tej pory, a ponadto w dniu wniesienia skargi skarżący nic nie wiedział o drugim terminie załatwienia sprawy, ani też o wstrzymaniu biegu terminów. Skoro organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca od otrzymania odwołania, ani też w NTZS, to pozostaje w oczywistej bezczynności. Z uwagi na nie załatwienie sprawy odwołania do tej pory - bezczynność GIOŚ ma już charakter rażący zaś niezasadne wskazywanie NTZS świadczy o przewlekłości postępowania; 4) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego tj. naruszenie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ - GIOŚ nie załatwił sprawy odwołania do tej pory. WSA w Warszawie popełnił błąd subsumpcji uznając, że stan faktyczny przyjęty w sprawie upoważnia do oddalenia skargi; 5) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddalaniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu (art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a.) i zasądzeniu kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.); 6) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. traktowanym jak przepis prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni (decyzja nie została wydana w ciągu miesiąca, ani też w NTZS - bezczynność, a nieuzasadnione wskazanie NTZS świadczy o przewlekłości postępowania); 7) art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 K.p.a. traktowanym ja przepis prawa materialnego tj. naruszenia prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni w aspekcie rozumienia bezczynności jak i przewlekłości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie od GIOŚ na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W pierwszej kolejności nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Przepisy te mają bowiem zastosowanie tylko przy ocenie prawidłowości postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu administracji w formie decyzji czy postanowienia. Tylko bowiem w takim postępowaniu można dokonywać oceny, czy w sposób wyczerpujący zgromadzony został przez organy administracji materiał dowodowy będący podstawą wydania rozstrzygnięcia, czy dokonano jego prawidłowej oceny oraz czy podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione w zakresie podstawy faktycznej i prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 656/22, LEX nr 3501404). Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 § 1 P.p.s.a. polegającego na niedoręczeniu skarżącemu odpowiedzi na skargę. Po pierwsze nie każde niedoręczenie pisma, czy odpowiedzi na skargę, stanowi uchybienie skutkujące nieważnością postępowania. Odpowiedź na skargę stanowi pismo procesowe, w którym organ zasadniczo powinien odnieść się do zarzutów skargi i zawrzeć swoje stanowisko w sprawie, o czym stanowi art. 54 § 2 w zw. z art. 46 P.p.s.a. Złożona przez organ w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie zawierała takiej treści, która mogłaby wymagać, w ramach obrony swoich interesów, ustosunkowania się i podejmowania polemiki przez stronę skarżącą. Organ ograniczył się jedynie do sformułowania wniosku o oddalenie skargi oraz przedstawienia przebiegu postępowania przed tym organem. Po drugie Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 47 § 1 P.p.s.a., bowiem przepis ten adresowany jest do stron postępowania wnoszących pisma, a nie do Sądu. Natomiast przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się uzasadnione, na wstępie podkreślenia wymaga, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. związana jest z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a., a jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 K.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Bezczynność, na gruncie art. 149 P.p.s.a., występuje wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast pod pojęciem: "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny i pozorowany poprzez przeprowadzanie czynności nieistotnych dla sprawy (zob. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, Nb 80 do art. 3). Trzeba zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w zaskarżonym wyroku zabrakło oceny działań organu w sprawie pomiędzy dniem 29 grudnia 2020 r. (dzień przekazania odwołania do organu odwoławczego), a dniem 26 stycznia 2021 r. (data sporządzenia pierwszego zawiadomienia z art. 36 K.p.a.) tj. przez okres 28 dni. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie w tym czasie działania podjął organ celem rozpoznania wniesionego odwołania. Na tym tle powstaje pytanie, czy ta wskazana pierwsza faza postępowania nie przebiegała w sposób przewlekły. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób doszukać się odpowiedzi na to pytanie. W skardze kasacyjnej trafnie również wskazano, że drugie zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie zostało sporządzone już po upływie pierwszego dodatkowego terminu na załatwienie sprawy (w dniu 3 marca 2021 r.), a nadane dopiero w dniu 9 marca. Ponadto, odliczając nawet wskazane przez Sąd pierwszej instancji zawieszenie terminów do rozpoznawania spraw odwoławczych, to nadal mamy do czynienia z postępowaniem trwającym prawie 3 miesiące, a do dnia wyrokowania przez Sąd Wojewódzki, blisko 5 miesięcy. Uwzględnienie powyższych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyni przedwczesną ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do nich. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy jeszcze raz oceni, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu bądź przewlekłość postępowania. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.