I SA/Rz 372/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi MK jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] marca 2021 r., sygn. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2021 r., sygn. [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 30 maja 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr 1309/2 położonej w miejscowości [...], gm. [...], z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego 1-rodzinnego (sygn. [...]). W decyzji tej, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. - dalej: u.o.g.r.), ustalono obowiązek wnoszenia przez skarżącego opłat rocznych. Jednocześnie termin wnoszenia opłat rocznych określono na okres od dnia 30 czerwca 2018 r. do dnia 30 czerwca 2027r. W związku z brakiem uiszczenia opłat za rok 2018 i 2019 do skarżącego zostały skierowane upomnienia (pismo z dnia 6 września 2018 r., sygn. [...] oraz pismo z dnia 14 października 2019 r., sygn. [...]). Dnia [...] grudnia 2019 r., decyzją o sygn. [...], Starosta [...], działając na wniosek MK, uchylił decyzję z dnia [...] maja 2018 r. Powodem uchylenia decyzji był fakt, że na terenie działki objętej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. faktycznie nie nastąpiło wyłączenie z produkcji rolniczej, wobec braku uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność ta została przez organ potwierdzona w drodze oględzin. W dniu 7 sierpnia 2020 r. Marszałek Województwa [...] skierował do skarżącego pismo, w którym wskazał, że upomnienia dotyczące opłat za 2018 r. oraz 2019 r. są aktualne, ponieważ decyzja z dnia [...] grudnia 2019 r. uchylająca decyzję w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej skutkuje na przyszłość, tzn. po dniu jej wydania. Stanowisko to organ I instancji potwierdził w piśmie z dnia 22 września 2020 r., gdzie dodatkowo podkreślono, że Marszałek Województwa [...] w postępowaniu występuje wyłącznie jako wierzyciel i organ egzekucyjny, a merytoryczna kontrola treści wydanej decyzji mogła odbyć się w odrębnym trybie, na skutek ewentualnego wniesienia przez MK odpowiednich środków zaskarżenia. W dniu 19 stycznia 2021 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2018 r. wystawiony został tytuł wykonawczy dotyczący niewyegzekwowanych kwot opłat rocznych za okresy sprzed uchylenia ww. decyzji. MK wniósł do Marszałka Województwa [...] zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując, że podstawa prawna w postaci decyzji z dnia [...] maja 2018 r., wymieniona w tytule wykonawczym, została już uchylona. Skarżący odniósł się także do treści art. 12 ust. 1 u.o.g.r., podnosząc, że obowiązek uiszczania opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji - podczas gdy w przypadku skarżącego takie faktyczne wyłączenie nigdy nie nastąpiło. W konsekwencji, wniósł o natychmiastowe powstrzymanie wszelkich czynności egzekucyjnych oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Marszałek Województwa [...] oddalił zarzuty. Według organu I instancji, decyzja z dnia [...] maja 2018 r. funkcjonowała w obrocie prawnym do daty uprawomocnienia się decyzji ją uchylającej, a zatem istniała podstawa do wydania tytułu wykonawczego za okresy, w których decyzja ta pozostawała w mocy. Na powyższe postanowienie MK wniósł zażalenie, zarzucając ponownie brak podstawy prawnej do wystawienia tytułu wykonawczego oraz naruszenie przepisów u.o.g.r. Skarżący wniósł jednocześnie o uchylenie skarżonego postanowienia, uchylenie i pozbawienie wykonalności tytułu wykonawczego, a także o zwrot bezpodstawnie wyegzekwowanej kwoty wraz z odsetkami za zwłokę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jak stwierdził organ odwoławczy, postępowanie egzekucyjne nie może być płaszczyzną, na której dokonuje się kontroli decyzji, z której wynika dla określonego podmiotu obowiązek pewnego zachowania się. W skardze z dnia 16 kwietnia 2021 r. MK zarzucił wskazanemu postanowieniu: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 u.o.g.r., w zakresie, w jakim stanowi on, że obowiązek uiszczania opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, - naruszenie art. 2, 7, 31 ust. 2 Konstytucji RP przez brak poszanowania dla zasady, zgodnie z którą organy działają na podstawie i w granicach prawa, a także zasady poszanowania praw i wolności innych podmiotów, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 12, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez: - nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego poprzez pominięcie faktu uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2018 r., - naruszenie podstawowych zasad k.p.a, - niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że decyzja z dnia [...] maja 2018 r. może stanowić podstawę prawną wydania tytułu wykonawczego, mimo że została uchylona na rok przed wystawieniem tytułu wykonawczego, - brak adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, - wystawienie tytułu wykonawczego z zastosowaniem jako podstawy prawnej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a następnie prawomocnie uchylonej (ponad rok przed wydaniem tytułu wykonawczego) oraz z podaniem okresu wymagalności opłaty rocznej sprzecznie z zapisami ustawy i dodatkowo z datą wsteczną w stosunku do wydania decyzji. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), do zwrotu na rzecz skarżącego już wyegzekwowanej kwoty wraz z odsetkami za zwłokę. SKO w dniu 18 maja 2021 r. wniosło odpowiedź na skargę, w której w istocie powtórzono argumentację z zaskarżonego postanowienia. Skarżący w dniu 2 czerwca 2021 r. wniósł dodatkowe pismo w sprawie, gdzie wskazał, że w jego ocenie zachodzą podstawy wniesienia zarzutów z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy, a także o przeprowadzenie dowodu z decyzji wydawanych przez Marszałka Województwa [...] w analogicznych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Istota przedmiotu sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem działań wierzyciela (będącego jednocześnie organem egzekucyjnym) podejmowanych w odniesieniu do skarżącego w zakresie opłat rocznych z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań należy uczynić postanowienia art. 12 ust. 1 zdanie 2 u.o.g.r., zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Językowa wykładnia ww. przepisu jasno wskazuje, że dla aktualizacji obowiązku uiszczenia opłaty bez znaczenia jest sam fakt wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - liczy się bowiem dopiero urzeczywistnienie tej decyzji w postaci podjęcia przez jej adresatów działań w sferze faktów, polegających na realnej zmianie przeznaczenia gruntów na inne niż rolnicze. Mając zatem na uwadze literalne, klarowne brzmienie przepisu, zgodnie z zasadą interpretatio cessat in claris, można by poprzestać na wskazanych wnioskach. Uzupełniająco warto jednak odnieść się do wątpliwości, jakie mogą wynikać z wykładni systemowej wewnętrznej oraz relacji pomiędzy art. 12 ust. 1 zdanie 2 oraz art. 12 ust. 14 in principio u.o.g.r., według którego opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku. W ocenie sądu pomiędzy wskazanymi przepisami nie zachodzi relacja lex generalis - lex specialis. O ile bowiem art. 12 ust. 1 zdanie 2 dotyczy samego powstania obowiązku uiszczania opłat, o tyle art. 12 ust. 4 u.o.g.r. jest związany z ustaleniem daty ich wymagalności. Bezwarunkowe przyjęcie, że opłata ma być uiszczana każdorazowo do 30 czerwca danego roku począwszy od pierwszej takiej daty po wydaniu decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów, w istocie niweczyłoby sens art. 12 ust. 1 zdanie 2 u.o.g.r. Należałoby bowiem uznać, że wymagalność oderwana jest od samego powstania obowiązku uiszczania opłat, każdorazowo zależąc od daty kalendarzowej oraz daty uprawomocnienia się decyzji, a nie działań faktycznych polegających na rzeczywistym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Tymczasem, możliwa jest interpretacja umożliwiająca spójność w stosowaniu obu przepisów - data 30 czerwca każdego roku jest datą wymagalności danej opłaty rocznej, pod warunkiem, że przed tą datą nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ad absurdum prowadziłoby bowiem wnioskowanie, zgodnie z którym data wymagalności opłaty poprzedzałaby datę powstania obowiązku jej uiszczania. W tym zakresie za przedwczesne i oparte na uproszczonych założeniach należy uznać postanowienia decyzji z dnia [...] maja 2018 r., w których arbitralnie termin płatności pierwszej opłaty określono na 30 czerwca 2018 r. Posiłkowo sąd zaznacza, że powyższe rozumowanie znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. II OSK 224/15, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 915/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1928/17). Mając na uwadze powyższe, przeanalizować należy, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziła przynajmniej jedna z podstaw określonych w art. 33 u.p.e.a., tj. podstaw wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., podstawą taką może być nieistnienie obowiązku, co należy rozumieć jako "brak należności głównej lub odsetek za zwłokę, lecz również brak innych należności objętych tytułem wykonawczym, w tym kosztów egzekucyjnych" (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, LEX 2021). Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy, jeśli uznać, że obowiązek uiszczania opłat rocznych nigdy nie powstał (wobec braku faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej), logicznym jest, że nie można stwierdzić jego istnienia. W konsekwencji, w ocenie sądu organ niezasadnie uchylił się od rozważenia podstawy z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Wtórne stają się natomiast rozważania co do wpływu na rozstrzygnięcie faktu uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Jeśli bowiem obowiązek uiszczenia opłat w ogóle nie zaistniał, decyzja uchylająca może jedynie służyć jako posiłkowe potwierdzenie faktu braku wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Sama w sobie nie miała jednak wpływu na obowiązek uiszczania opłat rocznych, który zależny jest od działań faktycznych, a nie proceduralnych, związanych z wydawaniem decyzji. Należy ponadto nawiązać do stanowiska SKO, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne nie może być płaszczyzną, na której dokonuje się kontroli decyzji, z której wynika dla określonego podmiotu obowiązek pewnego zachowania się. Organ II instancji pominął, że w tym przypadku Marszałek Województwa [...], którego decyzję zaskarżono, działa w podwójnej roli - jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym. O ile natomiast sam organ egzekucyjny w istocie nie ma uprawnienia do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to wierzyciel ma nie tylko takie prawo, ale i wynikający z art. 34 u.p.e.a. obowiązek. W ocenie Sądu, ustawodawca nałożył na wierzyciela obowiązek badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, w przypadku wniesienia przez zobowiązanego zarzutu, ponieważ to wierzyciel ma w tym zakresie niezbędną wiedzę i temu służy instytucja uzyskania stanowiska wierzyciela. Natomiast wierzyciel powinien działać zgodnie z przepisami prawa, przede wszystkim zaś zobowiązany jest do właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy w kontekście zgłaszanych zarzutów. Nie do zaaprobowania jest sytuacja, że wierzyciel nie odnosi się do zgłoszonych zarzutów opierając rozstrzygnięcie na przepisach prawa bez ustalenia stanu faktycznego (podobnie m. in. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. I SA/Gl 728/17 oraz z dnia 11 sierpnia 2015 r., sygn. I SA/Gl 131/15). W niniejszej sprawie badanie stanu faktycznego jest zresztą wprost zdeterminowane przepisami u.o.g.r., gdyż bez tego elementu niemożliwe byłoby ustalenie istnienia lub nieistnienia obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Wierzyciel zobowiązany był do zatem do odniesienia się do kwestii faktycznego wykorzystania gruntów, gdyż to przesądza o istnieniu/lub nieistnieniu egzekwowanego obowiązku. Z tego też powodu rozpoznając ponownie sprawę organ powinien pochylić się nad kwestią faktycznego wykorzystania gruntów, których dotyczyć ma opłata roczna i na tej podstawie przesądzić kwestie istnienia lub nieistnienia obowiązku skarżącego w tym zakresie. W opisanej powyżej sytuacji uzasadniony jest zatem wniosek, że wyczerpana została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., co obligowało sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym. Sąd jednocześnie nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci decyzji wydawanych przez Marszałka Województwa [...] w sprawach analogicznych. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach sprawy dowody, o przeprowadzenie których wnioskuje skarżący, nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie, jako niezwiązane bezpośrednio ze sprawą skarżącego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przy czym w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, o kosztach sąd orzeka z urzędu.