I SAB/Wa 298/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz E.G. sumę pieniężną w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz E.G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. E. G. (dalej również jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] (dalej również jako organ/Prezydent) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżąca zarzuciła Prezydentowi naruszenie art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 35 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 12 kpa, polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia. Wskazała, że pomimo toczącego się od ponad 70 lat postępowania, jak i wystąpienia z zażaleniem, sprawa do dnia dzisiejszego nie została zakończona. Przy czym Prezydent nie podjął żadnych czynności mających na celu zakończenie przedmiotowego postępowania i wydania rozstrzygnięcia. Nie ulega zatem wątpliwości, że Prezydent pozostaje w bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W konsekwencji skarżąca wniosła o: 1) wyznaczenie Prezydentowi miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem. Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Prezydent wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, iż przed Prezydentem toczy się obecnie postępowanie z wniosku z dnia [...] sierpnia 1948 r. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości hipotecznej w [...] przy ul. [...], hip. [...]. W związku z powyższym organ podkreślił fakt dużej ilości tego typu spraw zawisłych przed organem, ich stopień skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem i związanym z tym ustaleniem przeznaczenia nieruchomości w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (DZ.U. Nr 50 poz. 279) oraz daty utraty faktycznej możliwości władania nią, a także obiektywne trudności [...] związane z zabezpieczeniem środków finansowych umożliwiających realizację zgłaszanych z tego tytułu roszczeń. Organ podkreślił, że nie pozostaje w biernym oczekiwaniu na zgromadzenie i dostarczenie dokumentacji przez strony postępowania, lecz w ramach prowadzonego postępowania dowodowego gromadzi niezbędną dokumentacje w celu obszernego wyjaśnienia, ustalenia stanu faktycznego, prawnego nieruchomości, ustalenia stron postępowania, a w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy dawna nieruchomość hipoteczna przy ul. [...], hip. [...] w [...]. należała do K. S., po którym na podstawie dwóch różnych testamentów dziedziczyli J. S. i M. K. primo voto M. Jak wynika z działu II księgi hipotecznej oraz zaświadczenia hipotecznego wniosek o wpis do księgi hipotecznej został zawieszony do czasu rozpatrzenia między nimi sporu na drodze sądowej. Kwestia dwóch rożnych testamentów po spadkobiercy J. S. została rozstrzygnięta postanowieniem Sadu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 1999 r., sygn. akt [...], stwierdzającym, że oba testamenty są nieważne, a po K. S. zmarłym w dniu [...] października 1942 r. na podstawie ustawy dziedziczą: żona N. S., syn J. S. i córka M. G. z domu S. Powyższe postanowienie zostało dostarczone organowi przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Następnie, pismem z dnia [...] października 2019 r., organ wezwał skarżącą do przedstawienia prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. G. oraz dokumentów wskazujących, że M. K. primo voto M. to ta sama osoba co M. G. W nawiązaniu do ww. pisma skarżąca udzieliła odpowiedzi przedstawiając szereg dokumentów, w tym postanowienie spadkowe Sądu Rejonowego dla [...] w [...] [...] Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt [...], stwierdzające, że spadek po M. G. z domu S. dziedziczy jej córka E. G. – córka J.i M. W piśmie tym skarżąca wyjaśniła również, że M. K. primo voto M., a M. G. to ta sama osoba. Prezydent wskazał, iż poddaje w wątpliwość tę relację ponieważ jak wynika z dokumentacji w sprawie M. G., urodzona w 1906 r. w dniu zawarcia związku małżeńskiego z J. P. miała 39 lat, a nie jak wskazano w odpisie aktu małżeństwa 35 lat. Skarżąca, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., została o tych wątpliwościach poinformowana i wezwana do ich wyjaśnienia oraz zajęcia stanowiska w tej kwestii. Ponadto zgodnie z art. 36 § 1 kpa organ poinformował skarżącą o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy na [...] listopada 2020 r., a termin ten w dniu złożenia skargi jeszcze nie upłynął. Przy czym organ zwrócił się również pismami z dnia 20 sierpnia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o doręczenie dokumentacji, na podstawie której Sąd ustalił tożsamość M. G.z domu S.oraz do Urzędu Stanu Cywilnego. Dokumentacja z Sądu Rejonowego wpłynęła do organu przy piśmie z dnia 24 września 2020 r., a z Urzędu Stanu Cywilnego w dniu [...] października 2020 r. Prezydent zaznaczył, że skarżąca do chwili obecnej nie odniosła się do podnoszonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. wątpliwości. Niezależnie od powyższego wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie konieczne jest wykonanie rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych przez uprawnionego geodetę – co organ zlecił w dniu [...] listopada 2020 r. Z akt sprawy wynika, że dawni właściciele nieruchomości wnioskiem z dnia [...] sierpnia 1948 r. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenie administracyjnym z dnia [...] maja 1954 r., nr [...], odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do opisanego gruntu. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r., nr [...]. Następnie został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń. Wniosek ten został rozpoznany decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] stwierdzającą, że powołane orzeczenia z 1954 r. w części określonej w aktach notarialnych obejmujących sprzedaż lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...] w budynku posadowionym na działce nr [...], wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa - a w pozostałej części stwierdzającą ich nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2299/12, oddalił skargi na powyższą decyzję z 2012 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1461/14, oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Sadu pierwszej instancji. W konsekwencji orzeczenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. stało się prawomocne, a tym samym "odżył" wniosek dekretowy dawnych właścicieli z dnia [...] sierpnia 1948 r. dotyczący ustanowienia własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Pismem z dnia [...] października 2016 r. E. G. wniosła zażalenie na bezczynność Prezydenta w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu powyższego zażalenia, zobowiązało Prezydenta do rozpoznania do dnia [...] października 2017 r. wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy u. [...], hip. nr [...]. Prezydent do wyznaczonego terminu wniosku nie rozpoznał. Przy czym pismem z dnia [...] maja 2018 r. zwrócił się do Ministerstwa Spraw Zagranicznych o przekazanie koniecznych do sprawy dokumentów, a pismami z dnia [...] maja 2021 r. wystąpił do Przewodniczącej [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] o wgląd do księgi wieczystej nieruchomości oraz do M. K. czy będzie nadal reprezentował E. G. jako jej pełnomocnik. Kolejno pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o przekazanie informacji i niezbędnych dokumentów. Z kolei przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent przekazał do Wicedyrektora Departamentu [...] Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej oryginały akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a pismem z dnia [...] września 2019 r. wystąpił o ich zwrot. Pismami z dnia [...] października 2019 r. organ wezwał strony postępowania do przedłożenia dokumentów spadkowych. Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ ponownie wypożyczył do Wicedyrektora Departamentu [...] Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej akta własnościowe nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent zwrócił się do Wydziału [...] dla Dzielnicy [...], a pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...], Archiwum Urzędu Stanu Cywilnego oraz do pełnomocnika E. G., o nadesłanie informacji i dokumentów potrzebnych do rozpoznania wniosku, w tym dokumentów, w których została ustalona tożsamość M. G. z domu S. ur. [...] lutego 1906 r., w celu ustalenia następstwa prawnego E. G. i M. G. po dawnych właścicielach nieruchomości, a także że M. G. to ta sama osoba co M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ppsa. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Z akt sprawy wynika, iż skarżąca wyczerpała wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Należy wskazać, że pojęcie bezczynności organu do czasu nowelizacji kpa, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., nie było zdefiniowane ustawowo. Pojęcie to w orzecznictwie sądowym ograniczone zostało przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przy czym zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 kpa bezczynność organu ma miejsce jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, kontrola Sądu ma na celu sprawdzenie, czy istotnie organ administracji publicznej pozostawał w stanie bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Oceniając powyższe okoliczności, Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Przy czym pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. Poza sporem jest, że Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a ppsa, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika bowiem, że Prezydent procedował opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Przy czym organ nie dotrzymał nie tylko terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów kpa, ale również zignorował dodatkowy termin zakończenia postępowania wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] a także nie dotrzymał kolejnego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego osobiście. W okolicznościach sprawy Prezydent nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco skarżącej o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy - uczynił to dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ponadto w kontekście zasygnalizowanej w odpowiedzi na skargę potrzeby wykonania rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych przez uprawnionego geodetę należy zauważyć, że organ zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie tej czynności dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. a do działania tego zmobilizowało organ, jak się wydaje, dopiero wystąpienie przez stronę z niniejszą skarga na bezczynność. Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd wskazuje również, iż elementy składające się na skomplikowany charakter sprawy, nie uwalniają organu od powinności zakończenia jej w ustawowym terminie. Słusznie bowiem podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Z tych względów, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, co stanowi formę rekompensaty dla skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem dekretowym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 w zw. Z art. 154 § 6 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ppsa.