II SAB/Wr 50/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021r. sprawy ze skargi D. M. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie prowadzenia postępowania I. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłości; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość Wojewody [...] mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; IV. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Skargą z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) skarżąca zarzuciła Wojewodzie bezczynność i przewlekłość, poprzez nierozpoznanie jej odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności V = 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą niskiego napięcia, zmienioną następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] oraz decyzja z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ poinformował (do wiadomości) o otrzymaniu w dniu [...] marca 2020 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2019 r., na mocy którego Sąd uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 546/18, zobowiązując organ d ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej wniesionego od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]. Wojewoda jednocześnie poinformował, że występuje przeszkoda do rozpatrzenia odwołania – brak zwrotu akt przez sąd. Organ wskazał, że odwołanie zostanie rozpatrzone po otrzymaniu akt. W związku z niezałatwieniem sprawy i brakiem powiadomienia skarżącej o dalszym toku sprawy, pismem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca złożyła ponaglenie. Podniosła, że brak jest obiektywnych przyczyn uzasadniających nierozpatrzenie odwołania w ustawowym terminie jednego miesiąca, a także nieinformowania jej o przyczynach niezałatwienia sprawy. Wskazała, że obowiązkiem organu jest zorganizowanie pracy w taki sposób, aby być w posiadaniu akt administracyjnych lub ich kopii, wobec czego nie jest to okoliczność wyłączająca winę w zwłoce. Podniosła także kwestię dolegliwości przewlekłości i bezczynności organu, twierdząc, że okoliczność zwłoki w rozpatrzeniu jej wniosku wywołała stres oraz godziła w jej godność i prawo do prywatności, jednocześnie wzbudzając zawód postawą organów administracji publicznej. Powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnia przyznanie jej sumy pieniężnej, tytułem zadośćuczynienia uciążliwościom oraz zdyscyplinowania Wojewody. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2020 r. organ wskazał, że przyczyną wystąpienia przewlekłości i bezczynności w niniejszym postępowaniu są braki kadrowe organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy za-żalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym przedmiotem sądowej kontroli – w odniesieniu do tego typu skarg – nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność i przewlekłość organu, sąd kontroluje jedynie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego rozpatrzył wniosek strony czy też nie. Sposób załatwienia tego wniosku, a zatem jego uwzględnienie, bądź odmowa uwzględnienia, nie jest natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność. W tym przypadku chodzi bowiem o formalną kontrolę, czy w terminie określonym ustawą organ wydał akt lub podjął czynność, zasadniczo bez badania materialnoprawnych aspektów tych aktów lub/i czynności. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że przedmiotem postępowania jest bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania odwołania skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r. Równocześnie podkreślenia wymaga, że skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące środki zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewątpliwie jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Treść obowiązku płynącego z powyższego przepisu oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W realiach sprawy okolicznością bezsporną pozostaje, że zastosowanie miał termin, o którym mowa art. 35 § 3 k.p.a. in fine, a więc termin miesiąca. Niewątpliwie w dacie wpływu do organu, tj. [...] sierpnia 2017 r. pisma skarżącej, w którym zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji pierwszej instancji oraz rozstrzygnięcie o istocie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty organ powinien niezwłocznie podjąć czynności procesowe zmierzające do rozpoznania odwołania. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja została zaskarżona. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2019 r. WSA we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję, zobowiązując organ do ponownego rozpoznania sprawy z odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2017r., nr [...]. Wobec braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania z odwołania skarżącej, złożyła ona w dniu [...] lipca 2020 r. (data nadania w placówce pocztowej) za pośrednictwem Wojewody ponaglenie skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2017 r. Opieszałej postawy organu nie tłumaczy w żadnym stopniu fakt nieposiadania akt administracyjnych sprawy. Jak przyjął NSA w wyroku z 25.01.2021r., sygn. akt II OSK 2540/20, w które to orzeczenie zapadło w sprawie bezczynności i przewlekłości Wojewody w innym postępowaniu prowadzonym z udziałem skarżącej, brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Nadto należy zwrócić uwagę, że niemożność wypożyczenia przez organ odwoławczy czy sąd akt znajdujących się w ich dyspozycji w związku z rozpoznawaniem złożonego środka odwoławczego, nie wyklucza jeszcze możliwości udostępnienia organowi akt w siedzibie organu odwoławczego lub sądu. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z opieszałością organu. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 36 k.p.a. Wobec powyższego należy uznać, że Wojewoda dopuścił się opieszałości w rozpatrzeniu odwołania skarżącej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że o ile charakter bezczynności i przewlekłości nie jest tożsamy, to ich zakres jest pokrewny. Przewlekłość będzie więc zagadnieniem szerszym, ze względu na to, że obejmuje swoim zakresem zarówno niepodejmowanie czynności, jak również podejmowanie ich w dużych odstępach czasu ponad wymagane okolicznościami sprawy potrzeby. Zwłoka w załatwieniu sprawy z wniosku skarżącej będzie nosić w tym wypadku znamiona zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Uwzględniając, że skarga dotyczyła nie tylko bezczynności, ale również przewlekłości prowadzonego postępowania, należy dodać, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16.05.2018 r., II OSK 2768/17; z 24.25.2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15.11.2017r., II OSK 1809/16). Biorąc zaś pod uwagę stan faktyczny sprawy, Sąd uznał, że organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia prawa o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania noszą cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (czego konsekwencją jest pkt IV wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu). Zasądzona suma pieniężna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim ma wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.