I OSK 296/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 106/14 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną W skardze z dnia 7 lipca 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R.S. wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w Katowicach do udostępnienie informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego. Domagał się również stwierdzenia, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi z tego tytułu grzywny. Skarżący zauważył, że jego wniosek złożony został w dniu 9 czerwca 2014 r., a organ w dniu 23 czerwca 2014 r. odesłał go do innych podmiotów (dyrektorów poszczególnych zakładów karnych) nieudostępniając wnioskowanej informacji, jak też nie załatwiając sprawy decyzją administracyjną. Takie zachowanie organu świadczy, zdaniem skarżącego, o pozostawaniu w zwłoce. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego w Katowicach wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż w dniu 14 lipca 2014 r. przesłano skarżącemu wnioskowane sprawozdania z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych z lat 2005-2014 po dokonaniu anonimizacji. W sytuacji, gdy sprawa została w całości pozytywnie załatwiona, zdaniem organu należy uznać, że postępowanie ze skargi stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji tego powinno zostać umorzone. Organ zakwestionował nadto stanowisko skarżącego, co do tego by bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy wyniosło 21 dni. Ponadto nie miała miejsca sytuacja, w której organ w ogóle nie podjął żadnych działań w sprawie, gdyż w terminie skierował do skarżącego pismo informujące o dalszym sposobie postępowania. Wezwany do oświadczenia się na treść pisma organu z dnia 14 lipca 2014r. pełnomocnik skarżącego potwierdził otrzymanie przez skarżącego wnioskowanej informacji publicznej. Zaprzeczył jednak, by postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co do rozstrzygnięcia o charakterze bezczynności organu i podtrzymał skargę w zakresie stwierdzenia, że bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 106/14 stwierdził, że (1) bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (2) oddalił wniosek o wymierzenie grzywny dla organu oraz (3) w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Jak wskazano w uzasadnieniu, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 2 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwoliła przyznać rację skarżącemu, że do dnia wniesienia skargi zobowiązany organ nie załatwił sprawy w całości. Nie udzielił wszystkich żądanych informacji. Nie wydał też decyzji o odmowie udzielenia informacji ani też nie przekazał adresatowi wniosku pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. Jednocześnie za niewątpliwe Sąd ten przyjął, że po dacie wniesienia skargi na bezczynność organu, informując o tym skarżącego w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r . które zostało przekazane skarżącemu, organ załatwił sprawę zgodnie z wnioskiem. Z przedstawionego wyżej powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – postanowił umorzyć postępowanie w zakresie w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego. Uznał natomiast za konieczne rozstrzygnięcie, czy bezczynność organu, jaka trwała od dnia doręczenia wniosku organowi do dnia 14 lipca 2014 r., a więc do dnia, w którym organ załatwił sprawę miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazał, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na tym tle Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z materiału sprawy wynika bezspornie, iż po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował przedstawiając swoje stanowisko. Nie można zatem uznać, że zlekceważono uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji. Jeżeli organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania udzielając pisemnej odpowiedzi, lecz pozostawał w chwilowym błędzie co do sposobu załatwienia żądań zawartych w tych wnioskach bezczynność tak nie może być traktowana jako kwalifikowana. Przeczy temu również termin, w jakim załatwiono sprawę zgodnie z wnioskiem strony. Brak wymaganego działania ze strony organu nie przekroczył dwumiesięcznego, maksymalnego terminu, wymaganego dla załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przyczyn powyższych Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanej sprawie bezczynność organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił żądania wymierzenia organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.S., zaskarżając jego pkt 1 i 2. W skardze kasacyjnej postawił dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 4 lit. a) tiret pierwszy, a także art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że pomimo naruszenia przez organ całego szeregu wskazanych przepisów ustawy bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po drugie, naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.sa. przez nie stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Okręgowego w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe wskazać należy na pewną wadliwość konstrukcji pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, skutkującą w jego zakresie brakiem możliwości poddania zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazuje art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wniesiona skarga kasacyjna spełnia wskazane wymogi formalne, jednak dokonane przytoczenie podstaw kasacyjnych utrudnia wyznaczenie ich granic. Nie sposób w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć, że podstawą kasacyjną jest zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że "pomimo naruszenia przez organ całego szeregu wskazanych przepisów ustawy bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa." Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest bowiem podanie, na czym to zarzucane naruszenie przepisów ma polegać w sprawie. Tego skarżący kasacyjnie nie przedstawił jednoznacznie. Niezależnie od tego wskazać należy, że przedmiotem przepisów przywołanych w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej – tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 4 lit. a) tiret pierwszy, a także art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – nie jest orzekanie przez sąd administracyjny w przedmiocie tego, czy bezczynność miała czy nie miała miejsca w sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy te mogą determinować taką ocenę tylko w związku ze stosowną podstawą materialnoprawną orzeczenia sądu administracyjnego. Naruszenia tej w tym zarzucie skargi kasacyjnej nie postawiono. Z tych względów podany w nim wzorzec kontroli orzeczenia Sądu pierwszej instancji jest wadliwy, co determinowało oddalenie skargi kasacyjnej w tej części. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. przez nie stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie wymierzenie grzywny – również nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w tym przypadku może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 rzeczonej ustawy. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Mając na uwadze powyższe należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. Po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ zareagował przedstawiając swoje stanowisko. Niezlekceważono zatem uprawnienia skarżącego do uzyskania informacji. Organ nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, udzielił wszak pisemnej odpowiedzi, a jedynie powziął czasowo wątpliwości co do sposobu załatwienia żądań wnioskodawcy. Należy też zwrócić termin, w jakim załatwiono sprawę zgodnie z wnioskiem strony. Okres zwłoki ze strony organu nie przekroczył dwumiesięcznego, maksymalnego terminu, wymaganego dla załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Uznać zatem należy, że bezczynność organu bez wątpienia nie była "rażąca". Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, że bezczynność organu byłaby dłuższa, gdyby nie wniesienie skargi na nią – to Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli bada realne, a nie przyszłe, hipotetyczne i potencjalne postępowanie organu w sprawie. Mając na uwadze powyższe, skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.