II SA/Sz 1089/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 9 grudnia 2019 r. nr XVI/235/19 w sprawie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg "5-Trzebiatowska" dla działek nr 225/6 i 225/8 położonych w obrębie 11 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta Kołobrzeg na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 listopada 2020 r. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Wojew. Zachodn. [...] stycznia 2020 r. pod poz. [...]), wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały. Podjętej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: - interesu prawnego, tj. przysługującego jej prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] poprzez uchwalenie planu ograniczającego możliwość wykorzystania nieruchomości z przekroczeniem proporcjonalności tzw. "władztwa planistycznego" oraz z istotnym naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego - nieprzeprowadzenie wszystkich wymaganych przez ten przepis czynności procedury planistycznej, - art. 28 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwe i nieprawidłowe zastosowanie, - art. 6 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości, - zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego, - art. 5 ww. ustawy i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej, przebieg procedury uchwalania spornego aktu, który przedstawia, świadczy o przekroczeniu przez organ zasad władztwa planistycznego. Skarżąca wskazała dalej w uzasadnieniu, że nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] w dniu [...] listopada 2007 r. została sprzedana przez Miasto K. na rzecz [...] Szkoły [...] w Ł.. W § 5 aktu notarialnego strony umowy określiły, iż działki gruntu zostają zbyte z przeznaczeniem na prowadzenie działalności oświatowej. W § 6 aktu notarialnego Miasto K. zastrzegło prawo odkupu nieruchomości na maksymalny okres 5 lat od dnia [...].11.2007 r., przy czym przez 12 lat poprzedni właściciel nie zabudował terenu na cele oświatowe, a samo miasto z tego prawa nie skorzystało i doprowadziło do jego wygaśnięcia z mocy prawa. Następnie, w dniu [...] października 2008 r. uchwałą nr [...] Rady Miasta K. przyjęto miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]", przewidujący możliwość zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości na cele oświatowe. Kolejną uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r. przystąpiono do sporządzania zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]", obejmującej część obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]. W ramach procedury uchwałodawczej ówczesny właściciel spornych nieruchomości w maju 2016 r. złożył wniosek o wprowadzenie dla terenu działek o numerach [...] i [...] funkcji mieszkaniowej. Wniosek ten został zaakceptowany. W dniach od 30 sierpnia 2018 r. do 19 września 2018 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]". Dla obszaru nieruchomości składającej się z działek nr [...] oraz [...] ustalono przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i/lub teren zabudowy usługowej/lub teren zabudowy usług oświaty. W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Uchwała ta uchyliła plan zagospodarowania przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. przewidujący możliwość zagospodarowania nieruchomości wyłącznie na cele oświatowe. Skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...] marca 2019 r. mając wiedzę o ww. projekcie, w drodze umowy sprzedaży nabyła nieruchomość składającą się z działek nr [...] oraz nr [...]. W przekonaniu, iż ta funkcja przeznaczenia terenu jest właściwa utwierdzały ją również zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018r., które to studium dla jej nieruchomości przewiduje funkcję "MW.Tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi". W dniu [...] marca 2019 r. Rada Miasta K. podjęła też kolejną uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], tj. drugą uchwałę dla tego samego terenu jak w uchwale z dnia [...] lutego 2019 r. Uchwała ta dla jej działek ustaliła zupełnie inne przeznaczenie terenu niż w projekcie planu konsultowanym w ramach przewidzianych planem uzgodnień, a następnie wyłożonym do publicznego wglądu w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] września 2018 r. W dniu [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] (Dz. Urz. Wojew. [...]. z dnia [...] czerwca 2019r., poz. [...]), którym - uwzględniając sprzeciw Spółki, że w uchwale planistycznej dla działek nr [...] oraz [...] ustalono zupełnie inne przeznaczenie terenu niż w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu w okresie od [...] sierpnia 2018 r. do [...] września 2018 r. - uchylił § 130 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., dotyczący wyłącznie działek nr [...] oraz nr [...]. Zdaniem skarżącej, zaskarżoną obecnie uchwałę, którą podjęto po ww. rozstrzygnięciu nadzorczym, uchwalono z pominięciem wymaganej dla tego procedury. Plan z dnia [...] marca 2019 r. i plan uchwalony w dniu [...] grudnia 2019 r. to dwa różne plany zarówno w części opisowej ogólnej, jak i dla terenu elementarnego działek nr [...] i [...]. Nowy plan powinien nie tylko być poddany procedurze wyłożenia, ale wszystkim elementom procedury planistycznej, w szczególności przewidzianym w art. 17 od pkt 1 do pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to nie nastąpiło. Poza tym, przy uchwalaniu skarżonego planu z dnia [...] grudnia 2019 r. organ nie może się powoływać na uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu (...), gdyż ta uchwała została skonsumowana przez uchwałę planistyczną z dnia [...] marca 2019 r. Nadto, plan zagospodarowania przestrzennego po raz pierwszy został uchwalony w dniu [...] lutego 2019 r., a następnie uchwalony w dniu [...] marca 2019 r. dla tego samego terenu na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r. W uchwale z [...] marca 2019r. w § 186 jest zapis o uchyleniu planu z [...] lutego 2019 r., co jest niemożliwe bez przeprowadzenia nowej procedury planistycznej i powinno skutkować nieważnością takiego aktu. W ocenie strony, w przedstawionej powyżej sytuacji nie jest możliwe powoływanie się przez organ przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały na plan z [...] marca 2019 r. i dokumenty planistyczne do tej uchwały oraz uchwałę z dnia [...] lipca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Ustosunkowując się merytorycznie do treści skargi organ wskazał, że dla terenu działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] o łącznej powierzchni zaledwie [...] ha, podobnie jak dla pozostałych [...] ha miasta K. od [...] stycznia 2009 r. obowiązywał przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]". W planie tym ww. działki oznaczone były na rysunku tegoż planu symbolem Uo7, dla którego w § 18 ust. 7 ustalono przeznaczenie podstawowe - pod usługi oświaty: szkoły wyższe wraz z obiektami towarzyszącymi oraz przeznaczenie dopuszczalne (uzupełniające) - pod usługi zdrowia i administracji, filie szkół wyższych, banków. Do ww. planu miejscowego, po półtora roku jego funkcjonowania, zaczęły napływać wnioski o jego zmianę. Rada Miasta K., w skutek uznawanych za zasadne wniosków, sukcesywnie podejmowała pojedyncze uchwały inicjujące. W świetle powyższych działań miasto posiadało wszczętych kilka procedur planistycznych, które generowałyby potrzebę opracowania do każdej z nich odrębnych opracowań planistycznych, jakimi są prognozy oddziaływania na środowisko czy prognozy skutków finansowych. Dlatego podjęto decyzję o uchyleniu wszystkich dotychczas podjętych uchwał inicjujących i podjęcia jednej, dla obszaru niemal takiego, dla którego obowiązywał plan, z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...] - uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...]. Organ podkreślił dalej, że wśród wniosków złożonych przed podjęciem uchwały inicjującej z 2011 r. nie było wniosku o wszczęcie zmian dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Co więcej również taki wniosek nie został złożony w terminie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2011 r. wyznaczonym na składanie wniosków w otwartej uchwałą z dnia [...] lipca 2011 r. procedurze planistycznej i zakończonej uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. Wniosek o zmianę mpzp dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] złożony został dopiero [...] maja 2016 r. i był wnioskiem złożonym po terminie składania wniosków i z tego już powodu nie mógł być nieuwzględniony. Dla terenu działek nr [...] i [...] w § 130 ust. 1 i 2 ww. uchwały nr [...] ustalono przeznaczenie: teren zabudowy usługowej i/lub teren zabudowy usług oświaty i/lub teren usług szkolnictwa wyższego. Ustalono nadto zasady zagospodarowania: budynki usługowe (w tym usług związanych z gastronomią i handlem), budynki: szkoły podstawowej, ponadpodstawowej, artystycznej, przedszkola, żłobka, placówki oświatowo-wychowawczej, placówki kształcenia ustawicznego, placówki kształcenia praktycznego, ośrodka dokształcania i doskonalenia zawodowego, placówki artystycznej, poradni psychologiczno-pedagogicznej, biblioteki pedagogicznej, placówki doskonalenia nauczycieli, obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, budynki związane ze szkolnictwem wyższym. Z uwagi na interwencję skarżącej ww. zapisy planu nie ostały się na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent wskazał następnie, że aby dopełnić procedurę planistyczną wywołaną uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., ponowiono w niezbędnym zakresie czynności w zakresie wyłożenia projektu planu w odniesieniu do terenu działek nr [...] i [...] do publicznego wglądu. W tym celu wyodrębniono z treści i rysunku uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. ustalenia i rysunek odnoszące się wyłącznie do terenu działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] i oznaczonych symbolem U,Uo,Usw1. Sformułowano je i skorygowano w odrębną uchwałę planistyczną - projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" dla działek nr [...] i [...], którego ostateczną formę wyłożoną do publicznego wglądu, Rada Miasta K. przyjęła uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. W planie tym ww. działki oznaczone są na rysunku tegoż planu symbolem U,Uo,Usw1, dla którego w § 18 ust. 1 i 2 ustalono przeznaczenie: teren zabudowy usługowej i/lub teren zabudowy usług oświaty i/lub teren usług szkolnictwa wyższego. Organ wyjaśnił, że prawdą jest, iż ww. obowiązujący dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] plan miejscowy zawiera zapis, którego nie było w uchwale nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r. odnoszący się do pokrycia dachów stromych dachówką ceramiczną w odcieniach zgaszonej czerwieni, jednakże zapis ten widniał w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...] października 2019 r. jako uzupełnienie ustaleń odnoszących się do geometrii dachów ustalonych dla budynków, mający na celu zachowanie ładu przestrzennego otaczającej objęte planem działki przestrzeni, i którego skarżąca nie podważała w złożonych dnia 8 listopada 2019 r. uwagach. W uwagach tych również skarżąca nie podnosiła zastrzeżeń do przeformułowanego i widniejącego w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu zapisu, odnoszącego się do obsługi komunikacyjnej terenu objętego planem. Zapisy te zostały dostosowane do okoliczności i nie mogły przyjąć brzmienia identycznego jak w uchwale z dnia [...] marca 2019 r. w sytuacji ograniczenia obszaru planu do dwóch działek. Odnosząc się do kwestii wadliwości przyjęcia planu miejscowego uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. wobec podjętej [...] lutego 2019 r. uchwały w tym samym przedmiocie, organ wskazał, że uchwała nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. z uwagi na wadę techniczną nie została opublikowana, a zatem nie weszła ona do obrotu prawnego (nie weszła w życie). Rada Miasta K. wyeliminowała ją jako martwą poprzez zapis § 186 uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Działanie to nie jest niczym nieprawidłowym i stosowane jest powszechnie. Nie stanowiło bowiem celu pozbawienia utraty mocy planu miejscowego, gdyż ten nie wszedł w życie. Końcowo organ zaznaczył, że Wojewoda [...] w przedmiocie planu miejscowego części obszaru miasta K. "[...]" dla działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], w wyniku oceny jego zgodności oraz dokumentacji planistycznej z przepisami prawa nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego i opublikował uchwałę w dniu [...] stycznia 2020 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:\ Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" dla działek [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Rada Miasta K. w § 1 powołanej uchwały stwierdziła, że jest ona zgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2013 r. i zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Studium jest dokumentem planistycznym stanowiącym po roku 2003 niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym, (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p. Dlatego też, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2452/11, z 18 listopada 2020 r. II OSK 2169/18 – dostępne, podobnie jak pozostałe powoływane orzeczenia w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadniczą dyrektywą, która przesądza o przeznaczeniu terenu objętego granicami projektu planu, jest studium. Każde planowane przedsięwzięcie, wykraczające poza jego merytoryczne założenia powinno być poprzedzone nowelizacją uchwały w sprawie studium. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania planu miejscowego i powodować jego nieważność w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 666/11). Nie kwestionując uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, podzielając jednocześnie przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa, należało dojść do wniosku, że wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium jest aktem o charakterze ogólnym, sporządzanym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma wytyczać na przyszłość kierunki zagospodarowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w § 18 uchwały planistycznej, dotyczącej wyłącznie działek nr [...] i [...] dla terenu elementarnego oznaczonego na rysunku planu symbolem U, Uo, Usw1 o powierzchni [...] ha, prawodawca gminny ustalił przeznaczenie: teren zabudowy usługowej i/lub teren zabudowy usług oświaty i/lub teren usług szkolnictwa wyższego. Z analizy Studium wynika jednak, że działki nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem MW - 14, co oznacza, że jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Z treści Studium (uchwała zmieniająca z dnia [...] marca 2018 r.) wynika, że na terenie MW-obejmującego tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej (obiekty pokoszarowe) oraz zabudowy pokoszarowej- niezagospodarowanej: istnieje możliwość uzupełnienia terenu o następujące preferowane funkcje: - mieszkaniowa wielorodzinna, - usługowa, - gastronomiczna, - Inkubator Przedsiębiorczości. W odniesieniu do terenu MW-14 w Studium wskazuje się, że należy dążyć do rewitalizacji historycznej zabudowy pokoszarowej oraz do wyeksponowania pierzei po obu stronach ulicy [...]. W ocenie Sądu, z treści Studium wyraźnie wynika, że funkcją dominującą na terenie MW-14 jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna nie zaś - jak to przyjęła Rada Miasta – funkcja usługowa czy usługowo oświatowa, której w planie przyznano wyłączność. Jakkolwiek zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "[...]" z wyłączeniem wskazanych w niej działek ( wyłączenie nie obejmuje działek [...] i [...]), nie oznacza to, iż podjęte w oparciu o nią uchwały planistyczne (tzw. uchwały końcowe), mają obowiązek uwzględniać tylko takie założenia studium, które obowiązywały w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu. Celem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia (zmiany) planu jest przede wszystkim odpowiednie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wolno formułować ściśle skonkretyzowanych propozycji co do przeznaczenia określonych terenów, gdyż zapisy tej uchwały wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w 2018 r. Rada Miasta dokonała zmiany Studium, które dotyczyły m.in. terenu, na którym położone są działki nr [...] i [...], to uchwalając plan dla tego terenu miała obowiązek respektować ustalenia wynikające ze zmiany Studium. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Rada Miasta K. uchwalając plan miejscowy w odniesieniu do terenu dotyczącego działek nr [...] i [...] całkowicie pominęła wytyczne Studium dotyczące terenu MW-14 albowiem ograniczyła jego funkcję wyłącznie do usług, co sprawia, że ustalenia Studium zostały naruszone. Studium, na co już wyżej Sąd zwrócił uwagę nie wyklucza na terenie elementarnym MW-14 lokalizowania usług, jednak przeznaczenie terenu wyłącznie na usługi, z pominięciem funkcji dominującej, stanowi naruszenia zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego. Jak już wyżej zostało powiedziane, zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Wobec braku zgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami Studium oraz naruszeniem zasady proporcjonalności w wykonywaniu władztwa planistycznego przez Miasto K., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.