III OSK 6665/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 635/20 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na bezczynność Prezesa [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 11 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 635/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. na bezczynność Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 31 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a, a także art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania prze WSA Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. zobowiązał Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji do rozpoznania punktu 1 wniosku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. z dnia 31 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w R. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 31 lipca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. wskazanie z imienia i nazwiska wraz z podaniem specjalizacji autorów raportu odpowiadających na pytanie sformułowane przez Ministra Zdrowia dotyczące oceny wpływu na zdrowie pola elekromagnetycznego w zakresie 100 kHz do 300 GHz: "Czy istnieją potwierdzone naukowo jednoznaczne dowody na szkodliwość oddziaływania na zdrowie człowieka pola elektromagnetycznego w radiowym zakresie częstotliwości o wartościach nieprzekraczających wartości granicznych zalecanych przez ICNIRP dla ogółu społeczeństwa" z Wydziału Oceny Technologii Medycznych Agencji; 2. wskazanie, jaka ekspozycja (wartości p-m) ludności na pola elektromagnetyczne emitowane przez anteny stacji bazowych systemów telefonii komórkowych (BTS) była analizowana przez Agencję i czy obejmowała wartości na poziomie 61V/m przy procedowaniu projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W odpowiedzi w piśmie z 18 sierpnia 2020 r. Prezes Agencji w kontekście pytania nr 1 wniosku skarżącego podał, że przedmiotowy raport powstał w odpowiedzi na zlecenie Ministra Zdrowia, nadzorującego i zlecającego Agencji zadania, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.; dalej jako: ustawa o świadczeniach). Wskazał, że organem Agencji, reprezentującym ją oraz podejmującym wymienione w ustawie działania, jest Prezes Agencji. Organ zapewnił, że jego pracownicy wspierający go w wykonywaniu ustawowych zadań na etapie poprzedzającym opracowanie ostatecznego dokumentu, to doświadczone, wykwalifikowane osoby, posiadające wiedzę specjalistyczną, niezbędną do należytej realizacji ustawowych zadań Agencji. Ustosunkowując się do pytania nr 2 wniosku Prezes Agencji wyjaśnił, iż przeprowadzane analizy wpływu pola elekromagnetycznego na zdrowie człowieka uwzględniały zakres częstotliwości od 100 kHz do 300 GHz. Analizy nie były zawężane poprzez podanie wartości natężenia pola. Pismem z 1 września 2020 r. skarżący ponowił wniosek. W odpowiedzi, w piśmie z 23 września 2020 r., organ powołał się na swoją uprzednią odpowiedź. W nawiązaniu do objętych wnioskiem danych osobowych pracowników, Prezes Agencji uznał, że dostęp do nich nie powinien być nieograniczony, ingerujący w sferę prywatności, która podlega szczególnej ochronie prawnej. Wskazał, że przetwarzanie danych w postaci imion i nazwisk pracowników może mieć miejsce wtedy, gdy jest to niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, usprawiedliwione celem działania pracodawcy, łączącym się z jego zadaniami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem zakładu oraz nie może naruszać praw i wolności pracownika. W skardze na bezczynność Prezesa Agencji, Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznanie wniosku z 31 lipca 2020 r. zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wobec dostrzeżonych braków formalnych, a w razie ich uzupełnienia przez skarżącego - zażądał oddalenia skargi jako niezasadnej. WSA częściowo uwzględnił skargę. W uzasadnieniu podano, że Agencja jest opiniodawczo-doradczą jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, nadzorowaną przez ministra właściwego ds. zdrowia, a jej rola polega na wspomaganiu ministra właściwego ds. zdrowia w procesie podejmowania decyzji dotyczących finansowania świadczeń lekowych i nielekowych w systemie ochrony zdrowia. Wskazano, że świetle zapisów ustawy o świadczeniach należy uznać Agencję za podmiot reprezentujący Skarb Państwa, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. W kwestii kryterium przedmiotowego podniesiono, że skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczących raportu sporządzonego przez Agencję na zlecenie Ministra Zdrowia, a zatem informacji na temat zadania, o którym mowa w art. 31n pkt 5 ustawy o świadczeniach. Skoro zatem żądany wniosek odnosi się do ustawowo określonych zadań Agencji, to posiada on walor informacji publicznej. Podniesiono, że Prezes Agencji nie podważał charakteru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, lecz w zakresie pytania z pkt 1 wniosku skarżącego powołał się na ochronę danych osób fizycznych. W przypadku jednak powołania się na przepis art. 5 u.d.i.p. właściwą formą odmownego załatwienia sprawy jest wydanie przez organ decyzji administracyjnej. Natomiast nieudostępnienie żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej, stanowi o bezczynności organu. W konsekwencji Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Prezesa Agencji do rozpoznania pytania z pkt 1 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. WSA ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek skarżącego, a stwierdzona bezczynność wynikała z błędnego stanowiska organu odnośnie do braku potrzeby załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do pytania z punktu 2 wniosku skarżącego WSA uznał, że Prezes Agencji nie dopuścił się bezczynności, bowiem w ustawowym (14-dniowym) terminie przesłał skarżącemu żądane informacje i w związku z tym w zakresie pytania z pkt 2 wniosku skargę oddalił. Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prezes Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, zaskarżając go w części, a mianowicie w odniesieniu do pkt I, II i IV. Zaskarżonemu wyrokowi w odniesieniu do zaskarżonej części, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na: braku jednoznacznego wskazania, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za ustalony w odniesieniu do autorów raportu, o którym mowa we wniosku o dostęp do informacji publicznej, a mianowicie czy za osobę odpowiedzialną za ostateczny kształt przedmiotowego dokumentu WSA uznał Prezesa Agencji, czy też WSA przyjął, a jeśli tak to na jakiej podstawie, że autorami raportu byli inni pracownicy Agencji, co stanowi ustalenie kluczowe dla dokonania oceny, czy organ udostępnił bądź nie udostępnił przedmiotową informację publiczną oraz czy w konsekwencji powyższego w sprawie istniały podstawy zarzucenia organowi bezczynności; błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że Prezes Agencji powołał się na ochronę danych osobowych pracowników Agencji, odmawiając udzielania żądanej informacji, podczas gdy wniosek dotyczył autorstwa raportu, o którym informacja została przez organ udzielona poprzez wskazanie, że autorem raportu jest Prezes Agencji; niedostatecznym odniesieniu się przez Sąd I instancji do zarzuconego organowi naruszenia dyspozycji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez poprzestanie zasadniczo na stwierdzeniu uchybienia przez organ obowiązkowi wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy nie zachodziły okoliczności zastosowania tego przepisu w powyższym przypadku; - art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne częściowe uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy Prezes Agencji przekazał informacje w odpowiedzi na punkt 1 wniosku, tj. wskazanie z imienia i nazwiska wraz z podaniem specjalizacji autorów raportu, o którym mowa we wniosku, a zatem uczynił zadość wnioskowi o dostęp do informacji publicznej, wobec czego nie istniała wskazana w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podstawa wydania decyzji administracyjnej, co jednoznacznie przemawia za brakiem bezczynności ze strony organu, a wręcz wskazuje na załatwienie sprawy przez w przepisanym terminie i zgodnie z wnioskiem; - art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przez oddalenie skargi jedynie w odniesieniu do pkt 3 wyroku, pomimo że organ udostępnił informację z pkt 1 wniosku, tym samym nie doszło do naruszenia dyspozycji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a zatem wobec udostępnienia informacji publicznej zasadne było oddalenie skargi w całości. Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części I, II i IV i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, że wyłącznie Prezes Agencji miał faktyczny wpływ na treść raportu, to jest jego brzmienie i zawarte w nim wnioski, które zostały następnie przekazane Ministrowi Zdrowia. Podano, że osoby przygotowujące raport nie pełnią funkcji publicznych, ani też nie wykonują zadań publicznych, tj. nie posiadają kompetencji do podejmowania działań władczych w ramach organu. Zatem organ udzielił skarżącemu informacji publicznej wskazanej we wniosku i nie było podstaw do wydawania przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślono, że w żadnym ze skierowanych do skarżącego przez organ pism nie było informacji o ewentualnych innych autorach raportu, zaś jakiekolwiek informacje, poza udzieleniem odpowiedzi bezpośrednio w rozpoznaniu wniosku, zawarte przez organ w korespondencji ze skarżącym, stanowiły jedynie dodatkowe twierdzenia w przedmiocie ogólnych, ustawowych zasad udostępniania informacji publicznej, standardowo przywoływane w postępowaniach prowadzonych w trybie u.d.i.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęcie, że organ powołał się na ochronę danych osób fizycznych doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uznania obowiązku wydania przez organ decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucono, że Sąd I instancji niewystarczająco odniósł się do ewentualnego naruszenia przez organ dyspozycji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzestając w zasadzie na lakonicznym stwierdzeniu powyższego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w jego ocenie miało polegać na braku jednoznacznego wskazania przez Sąd I instancji, kogo uznano za osobę odpowiedzialną za ostateczny kształt żądanego dokumentu; błędnym uznaniu przez WSA, że Prezes Agencji powołał się na ochronę danych osobowych pracowników Agencji oraz niedostatecznym odniesieniu się do zarzuconego organowi naruszenia dyspozycji z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 149 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez brak podstaw do wydania decyzji, a tym samym niezasadne uwzględnienie skargi oraz oddalenie skargi jedynie w odniesieniu do części wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, dostępna w Internecie). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, dostępne w Internecie). Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, dostępny w Internecie). W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia wskazanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a mianowicie przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał bowiem, z jakich powodów uznał, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia dotyczył informacji publicznej oraz z jakich względów, w ocenie Sądu I instancji, został załatwiony tylko częściowo. Należy przy tym podnieść, że w sprawie ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej sąd administracyjny bada wyłącznie to, czy podmiot do którego zostało skierowane żądanie o udzielenie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w myśl art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku. Ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie nie budzą wątpliwości. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje zresztą, że wniosek Stowarzyszenia dotyczył informacji publicznej, ale twierdzi, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił żądanej informacji. Takie twierdzenie nie znajduje jednak uzasadnienia. Należy bowiem podkreślić, że to podmiot występujący z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, a nie organ, do którego żądanie to jest kierowane, określa zakres wnioskowanej informacji. Skarżące Stowarzyszenie wyraźnie określiło w swoim wniosku, że domaga się udostępnienia danych dotyczących autorów wskazanego we wniosku raportu, a nie danych osoby piastującej stanowisko Prezesa Agencji jako organu, któremu zlecono jego przygotowanie. W związku z tym zasadnie Sąd I instancji przyjął, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu - wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony zgodnie z przepisami u.d.i.p., gdyż udzielona przez organ odpowiedź nie odnosi się do treści pytania wskazanego w pkt 1 wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Skoro zaś wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, a podmiot do którego jest kierowany wniosek jest podmiotem zobowiązanym, to wniosek taki winien być załatwiony zgodnie z przepisami u.d.i.p. W przypadku zatem odmowy udzielenia informacji publicznej np. ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), odmowa ta musi przybrać formę decyzji administracyjnej, o czym jednoznacznie stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że nawet jeśli żądana informacja zawiera dane chronione ze względu na prywatność osoby fizycznej, to nie oznacza to, że informacja taka traci charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Natomiast poza zakresem przedmiotowej sprawy pozostaje podnoszona w skardze kwestia ustalenia, kogo należy uznać za autora, bądź autorów raportu. We wniosku Stowarzyszenia wskazano jednoznacznie, czego domaga się wnioskodawca i to – jak podano wyżej – wyznacza zakres żądanej informacji. W tej sytuacji zarzut braku wskazania w uzasadnieniu wyroku ustaleń Sądu I instancji co do autorów raportu jest bezzasadny. Natomiast podnieść należy, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i w dalszej korespondencji prowadzonej ze skarżącym Stowarzyszeniem Prezes Agencji nie kwestionował okoliczności, że raport, którego dotyczy wniosek został przygotowany przez pracowników Agencji, wskazując jedynie, że jako Prezes Agencji miał wpływ na jego wnioski końcowe. Co więcej, w piśmie skierowanym do Stowarzyszenia wyraźnie powołał się na konieczność ochrony prywatności pracowników. W związku z tym niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji poczynił błędne ustalenia w tym zakresie, skoro poczynił je na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tych okolicznościach mało wiarygodne wydaje się twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że informacje zawarte w korespondencji ze skarżącym Stowarzyszeniem odnośnie do konieczności ochrony danych osób fizycznych zostały przywołane w ramach standardowych odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie postępowanie w sprawach dotyczących informacji publicznej, poza wyjątkiem określonym w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nie jest prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku rzetelnego rozpoznania wniosku. W związku z tym stanowisko organu zawarte w pismach kierowanych do strony ma charakter wiążący i nie może być dowolnie zmieniane w zależności od okoliczności sprawy. Wobec stwierdzenia bezczynności organu w zakresie odpowiedzi na pkt 1 wniosku Stowarzyszenia o informacje publiczną, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tej sytuacji w odniesieniu do tej części wniosku nie mógł oddalić skargi, a w związku z tym nie naruszył art. 151 p.p.s.a. W związku z tym nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.