II OSK 556/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. R. i B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 466/20 w sprawie ze skargi M. R. i B. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 466/20, oddalił skargę M. R. i B. I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. G. w K., od skrzyżowania z ul. B. do skrzyżowania z ul. W." w zakresie następujących robót: rozbudowa ul. G. (droga klasy L, kategoria drogi: gminna); budowa obustronnych chodników; przebudowa istniejących zjazdów indywidualnych i publicznych; budowa kanalizacji deszczowej z wylotami do istniejących bądź projektowanych odbiorników; przebudowa istniejących skrzyżowań ul. G. z innymi drogami; przebudowa przystanków autobusowych; przebudowa sieci wodociągowej; przebudowa sieci gazowej; przebudowa sieci energetycznej; budowa oświetlenia ulicznego; przyłącze szafy SON; zabezpieczenie kolidującej infrastruktury istniejącego uzbrojenia terenu; wycinka drzew kolidujących z inwestycją; montaż pionowego i poziomego oznakowania; zlokalizowanej na wymienionych w decyzji działkach ewidencyjnych położonych w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję i poza liniami rozgraniczającymi, na których zachodzi konieczność nałożenia obowiązków: przebudowy innych dróg publicznych, przebudowy zjazdów, przebudowy sieci uzbrojenia terenu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, zwana dalej: "specustawą") oraz art. 123 ust. 2, art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, zwana dalej: "u.g.n."). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. R. i B. I. (współwłaścicielki działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...]), A. K. i B. K. (współwłaściciele działki nr [...] obręb [...], jedn. ewid. [...]). Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 i art. 11c specustawy, po rozpatrzeniu odwołań stron, uchylił w części zaskarżoną, orzekając co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że do opracowanego dla przedmiotowej inwestycji projektu budowlanego załączono, wymagane zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wojewoda zauważył, że organ rozpatrujący sprawę pozbawiony jest możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza z techniczno-budowlanymi, natomiast rozwiązania techniczne ujęte w projekcie budowlanym nie podlegają badaniu przez organ poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Organ odwoławczy zauważył, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, ustawy Prawo budowlane, ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Poza tymi granicami, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewoda zauważył, że organ I instancji prowadzący postępowanie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji wezwał projektanta do odniesienia się do złożonych przez strony zarzutów do przyjętych rozwiązań projektowych. Treść odpowiedzi projektanta (dostarczonych do organu l instancji w dniu 18 kwietnia 2019 r.) oraz stanowisko organu w podniesionych przez strony kwestiach zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. M. R. i B. I. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciły powyższej decyzji Wojewody naruszenie: art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jego wadliwą ocenę polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że w sprawie istnieją okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdów i sieci uzbrojenia terenu, art.124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że skarżące podnosiły zarzuty o charakterze rozwiązań zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, podczas gdy ich zarzuty były skierowanie wobec zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przeniesienia przystanku MPK "[...]". Wyjaśniły, że nawet bardzo pobieżna analiza stanu faktycznego (wgląd choćby w znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną) pozwala przyjąć, iż proponowane usytuowanie przystanku "[...]" jest pozbawione sensu, powoduje szereg nieodwracalnych skutków. Istniało szereg możliwości posadowienia przystanku w innym, dużo korzystniejszym, nikomu nie wadzącym miejscu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę stwierdził, że kontrolowana decyzja Wojewody czyni zadość wymogom wynikającym z przepisów specustawy. W szczególności decyzja zatwierdza projekt budowlany, którego kompletność nie budzi wątpliwości. Decyzja określa proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącym uzbrojeniem terenu. Decyzja zatwierdza również podział nieruchomości, co uwidoczniono na załączniku nr 3 do decyzji, obejmującym mapę z projektem podziału w skali 1:1000 oraz tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek. W decyzji określono ponadto: warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, powstałe w wyniku podziału działek zatwierdzonego przedmiotową decyzją, szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Decyzja określa również szczegółowo obowiązki budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązki budowy i przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, obowiązki budowy lub przebudowy zjazdów, oraz ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością realizacji powyższych obowiązków, wraz z zezwoleniem na ich wykonanie. Decyzja określa również zobowiązanie właścicieli do wydania nieruchomości. Sąd Wojewódzki podkreślił, że specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowej, jako celu publicznego, co powoduje ograniczenia uprawnień poszczególnych podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze planowanej inwestycji. Te ustawowe rozwiązania, wspierające interes publiczny, nie zwalniają jednak organów od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niemniej jednak, w kontekście zgłoszonych zarzutów, w szczególności naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek inwestora, którym organ administracji jest związany. W konsekwencji organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Niewątpliwie też organ nie mógł dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Następnie wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany, co oznacza, że organ nie może odmówić wydania decyzji, jeśli inwestor spełnił określone prawem wymagania. Koresponduje z tą cechą decyzji art. 11e specustawy, zgodnie z którym, nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W związku z tym, że na podstawie art. 11i specustawy w sprawach dotyczących realizacji inwestycji nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy, na organach orzekających w przedmiotowej sprawie spoczywał obowiązek uwzględnienia wymagań art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Decyzja w przedmiocie z.r.i.d. zastępuje pozwolenie na budowę, z tego względu organ związany był art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, przed wydaniem tego typu decyzji właściwy organ sprawdza "zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi", w tym w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. określającym warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponadto Sąd wskazał na brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji, oceniając legalność decyzji ze względu na przedstawione wymogi Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, mogących skutkować uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżących, Sąd Wojewódzki podkreślił, że ogniskowały one na lokalizacji przystanku MPK "[...]" na działce nr [...] obr. [...] [...], stanowiącej ich własność, który to problem podnosiły już na etapie postępowania przed organem I instancji. W ocenie Sądu, kwestia ta została należycie zweryfikowana przez organy obu instancji. Na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśnienia w tym zakresie złożył projektant (k. 213 akt adm.). Wskazał, że nie jest możliwe pozostawienie przystanku w dotychczasowej lokalizacji ze względu na to, że w miejscu, gdzie aktualnie mieści się przejście dla pieszych został przewidziany wjazd do parku, a na miejscu istniejącego przystanku zaprojektowano przejście dla pieszych wraz z azylem, celem poprawy bezpieczeństwa. Wyjaśnił również, że w celu zmniejszenia zajętości działki nr [...] zaprojektowano wiaty przystankowe o mniejszych wymiarach niż zakładano pierwotnie i przesunięto je maksymalnie w kierunku jezdni, co finalnie pozwoliło na mniejsze (o 1 m) zajęcie terenu. Niemożliwe jest natomiast, ze względu na wymagane odległości od fundamentu wiaty do projektowanej sieci wodociągowej, umiejscowienie wiaty całkowicie w istniejącym pasie drogowym. Wyjaśnienia te nie zostały zakwestionowane przez organy obu instancji. Sąd zauważył, że droga stanowi swoisty "układ naczyń połączonych", którego części składowe pozostają w zależności od siebie. Skoro więc istnieje uzasadnienie dla określonej w projekcie budowlanym lokalizacji przystanku, należało uznać, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było dowolne i zapadło po wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego, czego wymaga art. 7 k.p.a. oraz z uwzględnieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazującego zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły M. R. i B. I., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżące, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciły: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie: art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 i ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 i art. 11c specustawy, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż zaniechano dokonania oceny ważności interesów (tzw. ważenie interesów); 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż "W ocenie Sądu kwestia ta (lokalizacja przystanku) została należycie zweryfikowana przez organy obu instancji.", podczas gdy, sprawa ta nie została poprawnie ustalona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż doszło do naruszenia wskazanego przepisu postępowania, w kontekście przywołanych przepisów prawa materialnego. Kwestia lokalizacji spornego przystanku, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, została należycie zweryfikowana w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie ze wskazanym w zarzutach skargi kasacyjnej przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. "Uzasadniony interes osób trzecich", o którym mowa w powyżej powołanym przepisie to interes prawny, nie zaś interes faktyczny. W przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, zauważyć należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). W rozpoznawanej sprawie, skarżące kasacyjnie nie wykazały skutecznie, iż doszło do naruszenia ich interesu prawnie chronionego. Nie przedstawiły żadnych okoliczności wskazujących, że zmiana lokalizacji przystanku, wiązać się będzie z nadmierną ingerencją w ich prawo własności. Wniesiony środek odwoławczy praktycznie nie zawiera żadnej argumentacji w tym przedmiocie. A tylko wykazanie takiej zależności i co podkreślić należy, dotyczącej ich osoby, mogło stanowić podstawę rozważań, czy faktycznie realizacja inwestycji w określonym kształcie przyczyni się do znacznego ograniczenia przysługującego im prawa z tytułu własności nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, na co uwagę zwrócił Sąd Wojewódzki, na etapie postępowania przed organem I instancji wyjaśnienia złożył projektant, podnosząc, że nie jest możliwe pozostawienie przystanku w dotychczasowej lokalizacji ze względu na to, że w miejscu, gdzie aktualnie mieści się przejście dla pieszych został przewidziany wjazd do parku, a na miejscu istniejącego przystanku zaprojektowano przejście dla pieszych wraz z azylem, celem poprawy bezpieczeństwa. Podkreślił on również, że w celu zmniejszenia zajętego obszaru działki nr [...] zaprojektowano wiaty przystankowe o mniejszych wymiarach niż zakładano pierwotnie i przesunięto je maksymalnie w kierunku jezdni, co finalnie pozwoliło na mniejsze (o 1 m) zajęcie terenu. Niemożliwe jest natomiast, ze względu na wymagane odległości od fundamentu wiaty do projektowanej sieci wodociągowej, umiejscowienie wiaty całkowicie w istniejącym pasie drogowym. Mając na uwadze, iż realizacja dróg publicznych i niezbędnej infrastruktury służy poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, słusznie w niniejszej sprawie dano prymat interesowi publicznemu. Tym bardziej, że wnoszące skargę kasacyjną nie wykazały, co jeszcze raz należy zaakcentować, aby doszło do nadmiernej ingerencji w ich prawo własności konstytucyjnie chronione oraz mając na uwadze, że jest ona rekompensowana stosownym odszkodowaniem. Skarżące kasacyjnie powołują się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w pogorszeniu warunków korzystania z nieruchomości, tak należy to przyjąć, choć nie zostało to szczegółowo wyartykułowane. Mają niewątpliwie interes w tym, co zrozumiałe, aby sporny przystanek zlokalizowany przed i w granicach ich nieruchomości został przeniesiony w inne miejsce, jednakże należy go rozpatrywać w zakresie istnienia interesu faktycznego, nie podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Uznanie, że ochronie przewidzianej w powołanym wyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją. Na uwzględnienie, mając na uwadze specyfikę tego postępowania, w którym przedmiotem badania jest naruszenie interesu prawnego skarżących, nie zasługiwała argumentacja strony odnosząca się do naruszenia interesu ogólnego (brak możliwości ustanowienia drogi koniecznej, wydłużenie dzieciom drogi do szkoły) bliżej nieskonkretyzowanych podmiotów. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.