III OSK 4822/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 1184/20 w sprawie ze skargi K.S. na akt Rektora [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia lotniczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 1184/20, odrzucił skargę K.S. na akt Rektora [...] z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia [...]. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżony akt nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi on władczy, jednostronny przejaw woli Rektora w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną, ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, dotyczące kwestii związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Sąd, badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Rektora w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia wyjaśnił, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. Ustawodawca, dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.). Zgodnie z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się m.in. o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. Kwestia skreślenia z listy szkolenia należy do sfery uregulowanej w Regulaminie i Regulaminie Szkolenia, a zatem zaskarżony akt należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w doktrynie i literaturze, że rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, które nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, mogą stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej - nie mają charakteru zewnętrznego. Skarżący w swojej skardze wskazuje, że zaskarżony akt stanowi de facto decyzję administracyjną o skreśleniu go z listy studentów specjalizacji [...], która powinna zostać wydana zgodnie z art. 108 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, a całe postępowanie powinno zostać przeprowadzone na postawie przepisów k.p.a. Stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, wykluczenia ze szkolenia nie można traktować jako skreślenia z listy studentów. Skarżący nie został bowiem skreślony z listy studentów uczelni, a jedynie ze szkolenia i kontynuuje studia na kierunku [...], na specjalności [...]. W skardze wskazano, że zaskarżony akt faktycznie skreślił skarżącego ze specjalizacji [...], jednak nie z listy studentów Uczelni. W ocenie Sądu, skreślenie z listy szkolenia nie jest równoznaczne ze skreśleniem z listy studentów. Pierwsze oznacza bowiem wykluczenie jedynie z konkretnej specjalizacji w ramach kierunku studiów, drugie natomiast ma już charakter zewnętrzny i oznacza całkowite wykluczenie z uczelni, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przy czym, jak wynika z regulacji art. 108 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne skreślenie z listy studentów znajduje zastosowanie w ściśle wskazanych w ustawie okolicznościach. Mianowicie zgodnie z ust. 1 art. 108 ww. ustawy studenta skreśla się z listy studentów w przypadku: 1) niepodjęcia studiów; 2) rezygnacji ze studiów; 3) niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego; 4) ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z uczelni. Zgodnie z art. 108 ust. 2 ww. ustawy student może być skreślony z listy studentów w przypadku: 1) stwierdzenia braku udziału w obowiązkowych zajęciach; 2) stwierdzenia braku postępów w nauce; 3) nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie; 4) niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 108 ust. 3). Jak zatem wynika z powyższego przepisy art. 108 w ust. 1 wskazują zamknięty katalog sytuacji, w których obligatoryjnie następuje skreślenie z listy studentów, w ust. 2 natomiast wymieniają przesłanki fakultatywne, które mogą, ale nie muszą, zakończyć się skreśleniem. Skarżący kontynuuje studia. Zatem zaskarżony akt nie wymagał formy decyzji administracyjnej i jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Bowiem jak wskazano powyżej, kwestie związane bezpośrednio z tokiem studiów, tj. udział w szkoleniach, specjalizacjach, uregulowane są przepisami o charakterze wewnętrznym – w niniejszej sprawie: Regulaminem i Regulaminem szkolenia. Uczestnictwo w szkoleniu skierowanym do studentów kierunku [...], na zasadach określonych w Regulaminie szkolenia, jest dodatkowym uprawnieniem (a nie obowiązkiem), z którego student może skorzystać. Brak realizacji szkolenia przez studenta, jak również wykluczenie z takiego szkolenia nie wpływa na posiadanie statusu studenta Uczelni. Skoro w ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących ścieżki edukacyjnej studenta, to sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania organów uczelni. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływają jednak na sytuację skarżącego jako studenta. Akt ten nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, czy rozwiązaniu stosunku zakładowego, jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt Rektora o wykluczeniu ze szkolenia wydany w ramach władztwa wewnętrznego uczelni, zatem, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jeśli zaś przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 P.p.s.a. ani też żaden przepis ustawy szczególnej, o którym mowa w art. 3 § 3 P.p.s.a. nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, w sytuacji gdy skarga jest dopuszczalna, a rozpoznanie sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego; b) art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak kwalifikacji decyzji Rektora jako decyzji administracyjnej lub jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku gdy rozstrzygnięcie to należało uznać jako decyzję lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, nadto Rektor jako organ sam stwierdził, że została wydana decyzja, która jest ostateczna, a która to decyzja powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, z uwagi na jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 23 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji uznanie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy Rektor wydał decyzję administracyjną z naruszeniem prawa, która to decyzja winna być poddana kontroli sądów administracyjnych; b) art. 108 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieznanie, że decyzja Rektora stanowi faktycznie decyzję o skreśleniu skarżącego z listy studentów, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że uczelnia wyższa jest podmiotem administracji działającym w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne, określane w nauce prawa administracyjnego aktami władztwa zakładowego. Takie akty dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Podkreślić przy tym należy, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa, np. regulaminach, niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem decyzja wydana w oparciu o Regulamin szkolenia, tj. o wykluczeniu ze szkolenia jest związana z tokiem studiów, bowiem rozstrzygnięcie to nie pozbawiało skarżącego kasacyjnie statusu studenta. Zaskarżony akt, dotyczący sprawy związanej bezpośrednio z tokiem studiów skarżącego kasacyjnie i uregulowanej przepisami o charakterze wewnętrznym, został wydany w celu wywołania konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wpłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero ewentualne skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i po wyczerpaniu środków odwoławczych, decyzja taka mogłaby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnemu i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego, co oznacza, że nie ma możliwości kontroli legalności takich rozstrzygnięć. Zaskarżeniu podlegają natomiast akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zaskarżony akt jest bowiem wyłącznie aktem zakładowym wewnętrznym. Nie jest on decyzją administracyjną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy prawnej decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie. Taka sytuacja zaś nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Podstawą wydania przez organ uczelni zaskarżonego aktu był wyłącznie przepis regulaminu szkolenia, a zatem przepis stanowiący wewnętrzne źródło prawa uczelni, nie zaś przepis prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżony akt nie stanowi również innego aktu lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 4 P.p.s.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione, a konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, jest niezasadny. Skoro bowiem Sąd prawidłowo uznał, że sprawa nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż zaskarżony akt nie stanowi decyzji administracyjnej i tym samym odrzucił skargę, to nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych samych względów nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 23 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia art. 108 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować tego przepisu w sprawie, bowiem skarżący kasacyjnie nie został skreślony z listy studentów, nie został pozbawiony statusu studenta uczelni, lecz został jedynie wykluczony ze szkolenia i nadal kontynuuje studia. Wykluczenie ze szkolenia, jak słusznie wskazał to Sąd pierwszej instancji, oznacza wykluczenie z konkretnej specjalizacji w ramach kierunku studiów, które są kontynuowane. Udział w szkoleniu nie jest obligatoryjny, a zatem wykreślenie ze szkolenia, jak również brak uczestnictwa w takim szkoleniu nie powoduje skreślenia z listy studentów. Brak było zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 108 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).