III SA/Lu 1184/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Strzelec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na akt Rektora [...] z dnia [...] września 2020 r.nr [...] w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia lotniczego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu K. S. wpis od skargi w wysokości [...] zł ([...] złotych). K. S. (skarżący), będący studentem [...] w C. [...] w C., Uczelnia) na kierunku [...], decyzją Komisji Kwalifikacyjnej [...] w C. z 7 lipca 2017 r. został przyjęty na szkolenie [...], które obejmowało szkolenie teoretyczne i praktyczne. Skarżący zrealizował przewidziane programem szkolenie teoretyczne, jednak wobec nieuzyskania w terminie roku od dnia ukończenia szkolenia teoretycznego (tj. [...] r.) zaświadczenia z [...] Komisji Egzaminacyjnej o pozytywnym wyniku egzaminu teoretycznego, w oparciu o § 4 ust. 9 pkt. 3 Regulaminu Szkolenia [...] [...] [...] w C., stanowiącego Załącznik do Zarządzenia [...] Rektora [...] w C., decyzją Komisji Kwalifikacyjnej [...] w C. z [...] r. został wykluczony ze szkolenia [...]. Skarżący kilkukrotnie ubiegał się o przywrócenie na szkolenie [...], a następnie pismem z [...] września 2020 r. wniósł odwołanie od powyższej powyższego rozstrzygnięcia do Rektora [...] w C. (organ, Rektor). W odpowiedzi Rektor w piśmie z [...] września 2020 r. wskazał, że decyzja Komisji Kwalifikacyjnej jest rozstrzygnięciem wewnątrzzakładowym i z tego powodu w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.). W ocenie organu ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2020 r. poz. 85 ze zm.) – dalej jako ustawa o szkolnictwie wyższym i nauce, nakłada na organy uczelni obowiązek wydania decyzji administracyjnej w ściśle określonych przypadkach, a sytuacja rozstrzygnięta w decyzji Komisji Kwalifikacyjnej [...] w C. z [...] sierpnia 2019 r. nie mieści się w tym katalogu. W sprawach związanych z odbywaniem i tokiem studiów zastosowanie maja bowiem regulacje wewnątrzzakładowe, a więc Regulamin Studiów [...] w C. (dalej – Regulamin) i odpowiednio w zakresie związanym ze szkoleniem [...] Regulamin Szkolenia [...] (dalej – Regulamin Szkolenia). Wobec powyższego organ uznał, że odwołanie skarżącego nie podlega rozstrzygnięciu w oparciu o powołane w jego treści, przepisy postępowania administracyjnego. W dniu [...] października 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. pismo Rektora [...] w C. z [...] września 2020 r. traktując je jako decyzję ostateczną utrzymującą w mocy decyzję Komisji Kwalifikacyjnej [...] w C. z [...] sierpnia 2019 r. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W zarzutach i uzasadnieniu skargi, oprócz merytorycznych zarzutów, skarżący zawarł zastrzeżenia dotyczące braku formy decyzji administracyjnej zaskarżonego aktu oraz niezastosowania przez organ przepisów prawa administracyjnego. Skarżący powołał się na treść art. 108 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z którym skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie organu w przedmiotowej sprawie stanowi faktyczne skreślenie skarżącego z listy studentów specjalizacji [...] W odpowiedzi na skargę [...] w C. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazała, że skarga dotyczy aktu wewnątrzzakładowego, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. i na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Akty i czynności z zakresu działalności administracji publicznej podlegające kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 1 – 9 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżony akt Rektora [...] w C. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mimo, iż stanowi on władczy, jednostronny przejawu woli Rektora [...] w C. w stosunku do konkretnie oznaczonego adresata, to nie znajduje on oparcia w przepisach stanowiących źródło materialnoprawnego prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego. Rozstrzygnięcie to nie jest decyzją administracyjną ani innym, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, dotyczące kwestii związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Badając kwestię dopuszczalności skargi na rozstrzygnięcie Rektora w przedmiocie wykluczenia ze szkolenia [...] należy wyjaśnić, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego. Stanowi więc jednostkę organizacyjną niebędącą organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (studentami, doktorantami), pracownikami zakładu, jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego, wiążą przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie. (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2529/17, postanowienie WSA w Lublinie z 6 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 37/19 i postanowienie WSA w Łodzi z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 544/20 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Ustawodawca dając możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. Kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające podstawę prawną w obowiązującej ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce. Zgodnie z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, w drodze decyzji administracyjnej orzeka się m.in. o odmowie przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), stwierdzeniu nieważności dyplomu (art. 77 ust. 5), świadczeniach pomocy materialnej dla studentów (art. 86 ust. 2), skreśleniu z listy studentów (art. 108). Ustawa ta dokładnie określa inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, tj.: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Zaskarżony akt nie należy do żadnej z powyższych kategorii. Zauważyć należy, że do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. W ocenie Sądu kwestia skreślenia z listy szkolenia [...] należy do sfery uregulowanej w Regulaminie i Regulaminie Szkolenia, a zatem również zaskarżony akt należy do materii tzw. władztwa wewnętrznego uczelni i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i literaturze, że rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, które nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, mogą stanowić podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej - nie mają charakteru zewnętrznego (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1583/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08; postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 539/17, postanowienie WSA w Kielcach z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 600/17 - dostępne w CBOSA). Skarżący w swojej skardze wskazuje, że zaskarżony akt stanowi de facto decyzję administracyjną o skreśleniu go z listy studentów specjalizacji [...], która powinna zostać wydana zgodnie z art. 108 ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce, a całe postępowanie powinno zostać przeprowadzone na postawie przepisów k.p.a. Stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, stanowisko organu uczelni wyrażonego w wyżej podniesionej kwestii nie można traktować jako skreślenia z listy studentów. Organ wskazywał w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie został skreślony z listy studentów uczelni, a jedynie ze szkolenia [...] i kontynuuje studia na kierunku [...], na specjalności [...]. W skardze wskazano, że zaskarżony akt faktycznie skreślił skarżącego ze [...], jednak nie z listy studentów Uczelni. W ocenie Sądu, skreślenie z listy [...] nie jest równoznaczne ze skreśleniem z listy studentów. Pierwsza oznacza bowiem wykluczenie jedynie z konkretnej specjalizacji w ramach kierunku studiów, druga natomiast ma już charakter zewnętrzny i oznacza całkowite wykluczenie z uczelni, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Przy czym, jak wynika z regulacji art. 108 ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne skreślenie z listy studentów znajduje zastosowanie w ściśle wskazanych w ustawie okolicznościach. Mianowicie zgodnie z ust. 1 art. 108 ww. ustawy studenta skreśla się z listy studentów w przypadku: 1) niepodjęcia studiów; 2) rezygnacji ze studiów; 3) niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego; 4) ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z uczelni. Zgodnie z art. 108 ust. 2 ww. ustawy student może być skreślony z listy studentów w przypadku: 1) stwierdzenia braku udziału w obowiązkowych zajęciach; 2) stwierdzenia braku postępów w nauce; 3) nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie; 4) niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Skreślenie z listy studentów następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 108 ust. 3). Jak zatem wynika z powyższego przepisy art. 108 w ust. 1 wskazują zamknięty katalog sytuacji, w których obligatoryjnie następuje skreślenie z listy studentów, ust. 2 natomiast wymieniają przesłanki fakultatywne, które mogą, ale nie muszą, zakończyć się skreśleniem. Skarżący kontynuuje studia. Zatem zaskarżony akt nie wymagał formy decyzji administracyjnej i jego kontrola nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Bowiem jak wskazano powyżej, kwestie związane bezpośrednio z tokiem studiów tj. udział w szkoleniach, specjalizacjach, uregulowane są przepisami o charakterze wewnętrznym – w niniejszej sprawie: Regulaminem i Regulaminem szkolenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że uczestnictwo w szkoleniu [...] skierowanym do studentów kierunku [...], na zasadach określonych w Regulaminie szkolenia, jest dodatkowym uprawnieniem (a nie obowiązkiem), z którego student może skorzystać. Brak realizacji szkolenia przez studenta, wykluczenie ze szkolenia nie wpływa na posiadanie statusu studenta [...] w C.. Podsumowując, Sąd stoi na stanowisku, że skoro w ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, i zarazem nie wymienił pośród nich spraw dotyczących ścieżki edukacyjnej studenta, to sąd administracyjny nie ma podstaw do ingerowania poza wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem w działania organów uczelni. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływa jednak na sytuację skarżącego jako studenta, nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, czy rozwiązaniu stosunku zakładowego, jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt Rektora o wykluczeniu ze szkolenia [...] wydany w ramach władztwa wewnętrznego uczelni, zatem w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego. Jeśli zaś przedmiot skargi nie jest wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. ani też żaden przepis ustawy szczególnej, o którym mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.