II GSK 2128/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Gl 43/21 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowa w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. zasądzić od Prezydenta Miasta Częstochowy na rzecz S. K. 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 43/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") odrzucił skargę S. K. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowa w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 8 marca 2021 r. skarżący wniósł do WSA w Gliwicach skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Częstochowy w w/w przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że sprawa pomiędzy skarżącym a organem, dotycząca tego samego przedmiotu została już prawomocnie osądzona (sprawa o sygn. akt II SAB/Gl 16/19) w związku z czym organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 ust. 4 p.p.s.a. Organ ponadto zaznaczył, że wniosek skarżącego jest bezzasadny, bowiem zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, nie doszło do nadpłaty ze strony skarżącego na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.; dalej jako: "u.d.p.") oraz uchwały Nr 672/XXXVII/2013 Rady Miasta Częstochowy z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr 108/IX/2021 Rady Miasta Częstochowy z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie ustalanie strefy płatnego parkowania, wysokości i sposobu pobierania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania na terenie miasta Częstochowy. Sąd pierwszej instancji skargę odrzucił, jednak z innych powodów niż wskazał w odpowiedzi na skargę organ. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności Sąd przywołał regulacje ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące przedmiotu postępowania przed sądami administracyjnymi. Następnie przywołał przepisy ustawy o drogach publicznych wskazując, iż za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, która wraz z odsetkami za zwłokę podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 40d ust. 2 u.d.p.). W odniesieniu do przedstawionych przepisów Sąd wskazał, iż uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega ona przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. Składanie zatem skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może dotyczyć ona innego aktu. W związku z tym, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również, zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Wobec tego Sąd uznał skargę za niedopuszczalną. II Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię tj.: a) art. 60 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") oraz z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.; dalej jako: "o.p.") poprzez uznanie, że do opłaty dodatkowej za parkowanie nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ordynacji podatkowej, w tym zakresie nadpłaty, b) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że obywatel, który uiścił dobrowolnie opłatę o charakterze publicznoprawnym nie ma prawa do ochrony na drodze sądowo-administracyjnej także poprzez żądanie stwierdzenia bezczynności, c) art. 2 § 2 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. poprzez uznanie, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej za parkowanie powstaje z mocy prawa bez konieczności wydawania decyzji w przedmiocie jej ustalenia, 2. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poprzez uznanie, że stronie, która żąda wszczęcia postępowania administracyjnego, nie przysługuje skarga na bezczynność organu administracji publicznej w razie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie tego postępowania, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w oderwaniu od przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze, 3. nieważność postępowania tj. poprzez odrzucenie skargi przed doręczeniem skarżącemu odpowiedzi na skargę (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 208 p.p.s.a. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że skarga strony skarżącej jest niedopuszczalna, bowiem uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega ona przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A zatem, zdaniem Sądu skoro wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, to również nie jest dopuszczalne składanie skargi na bezczynność w sprawie zwrotu nadpłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Z taką oceną Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić, zaś zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne. Podkreślić należy, że ich komplementarny charakter pozwala na ich łączne rozpoznanie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p. - do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Z kolei w myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponad wszelką wątpliwość opłata dodatkowa za parkowanie pojazdu na terenie strefy płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty za parkowanie, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, a zatem zalicza się do katalogu należności wymienionych w art. 60 u.f.p., a konkretnie w art. art. 60 pkt 7 tego aktu prawnego. Zasadnie zwraca się w orzecznictwie uwagę, że odmowa stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do przedmiotowej opłaty oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 o.p.), a także nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 o.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 o.p.) (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18). Jakkolwiek odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost, w całości, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z istoty regulowanej instytucji prawnej, względnie oznacza odmowę ich stosowania, to nawet ewentualne uznanie, że przepisy działu III o.p. do niepodatkowych należności budżetowych stosuje się tylko odpowiednio, a nie wprost, również ze względu na brzmienie art. 2 § 2 o.p. nie daje podstaw do odmowy ich stosowania w ogóle. Trudno znaleźć racjonalne argumenty za przeciwnym rozumieniem odpowiedniości stosowania omawianych przepisów, zwłaszcza przy założeniu, że system prawa powinien tworzyć konstrukcję zamkniętą i logiczną, a przynajmniej do takiego stanu dążyć. Zważywszy na powyższą wykładnię przepisów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie. W świetle wskazanych wyżej argumentów zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacja jest w ocenie naczelnego Sądu Administracyjnego błędna. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że do opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, co w konsekwencji oznacza, że oplata dodatkowa może stanowić nadpłatę w przypadku zapłacenia jej nienależnie. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji uznać należy, że stronie skarżącej przysługuje zatem skarga na bezczynność organu administracji publicznej w razie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty w trybie przewidzianym przez przepisy Ordynacji podatkowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.